Kontekst zawarcia traktatu

Zacieśnienie współpracy brytyjsko-niemieckiej jest reakcją na fundamentalną zmianę w środowisku bezpieczeństwa Europy. W warunkach rosyjskiej pełnoskalowej inwazji na Ukrainę państwa europejskie muszą zmierzyć się z reorientacją polityki bezpieczeństwa i gospodarczej USA. Administracja Donalda Trumpa oczekuje przede wszystkim znacznie zwiększonego zaangażowania sojuszników z Europy w odstraszanie i obronę przed Rosją, a także w utrzymanie suwerenności i bezpieczeństwa Ukrainy. O redefinicji europejsko-amerykańskich relacji politycznych świadczą m.in. przebieg i postanowienia szczytu NATO w Hadze w czerwcu br. Jednocześnie następuje zasadnicza zmiana w transatlantyckich stosunkach gospodarczych, na co wskazuje kształt unijno-amerykańskiej umowy handlowej z lipca br.

Francja, Wielka Brytania i Niemcy uważają, że odbudowa współpracy między nimi po brexicie jest niezbędna do wzmocnienia europejskiego filaru NATO. Państwa te tworzą nieformalną grupę E3, która była widoczna m.in. podczas negocjacji porozumienia w sprawie kontroli irańskiego programu rozwoju broni jądrowej (JCPOA), a następnie w czasie negocjacji brexitowych. Na kluczową rolę E3 w dziedzinie bezpieczeństwa i obrony w Europie składają się nuklearny status Francji i Wielkiej Brytanii oraz ich doświadczenie w prowadzeniu działań ekspedycyjnych, a także pozycja Niemiec – największej gospodarki w Europie i państwa, które od 2022 r. modernizuje swoje siły zbrojne, co ma przyspieszyć dzięki skokowo zwiększonym nakładom na modernizację techniczną Bundeswehry. Funkcjonowanie E3 opiera się na dwustronnych porozumieniach o współpracy strategicznej, w tym francusko-brytyjskim traktacie z Lancaster House (2010 r.) i niemiecko-francuskim traktacie z Akwizgranu (2019 r.). Równolegle z traktatem niemiecko-brytyjskim, nad którym prace trwały od września ub.r., podpisano 10 lipca br. francusko-brytyjską deklarację nt. koordynacji odstraszania nuklearnego.

Postanowienia traktatu z Kensington

Najistotniejsze postanowienia traktatu dotyczą bezpieczeństwa. Strony deklarują, że każde strategiczne zagrożenie dla jednej z nich będzie uznane za takie także przez drugą (sformułowanie jest zbliżone do zamieszczonego w deklaracji francusko-brytyjskiej). Oba państwa zapowiadają ponadto pogłębianie współpracy w zakresie wywiadu, eksportu uzbrojenia, inwestycji w przemysł obronny (m.in. planowane zakłady produkcji dronów czy rozwijanie systemów rakietowych o zasięgu ponad 2000 km), a także odstraszania Rosji na wschodniej i północnej flance NATO. Ważnym elementem współpracy ma być też zwalczanie nieuregulowanej migracji i przestępczości zorganizowanej, a szczególnym obszarem kooperacji – bezpieczeństwo energetyczne, ze specjalnym uwzględnieniem Morza Północnego. Traktat instytucjonalizuje również współpracę polityczną, ustanawiając coroczne konsultacje ministrów spraw zagranicznych, a także międzyrządowe w cyklu dwuletnim. Jednocześnie dokument wprost stwierdza potrzebę bliższej koordynacji działań Niemiec i Wielkiej Brytanii z Francją, czego płaszczyzną ma być m.in. G7 i ONZ. Jest to jeden z elementów wskazujących wprost na wolę zacieśniania współpracy w formacie E3.

Traktat ma także ułatwiać współpracę gospodarczą i mobilność społeczną. Przewiduje m.in. utworzenie bezpośredniego połączenia kolejowego między Berlinem i Londynem oraz ułatwienia w podróżach dzięki zautomatyzowaniu procedur kontroli granicznych. Oba państwa kładą też szczególny nacisk na wymianę młodzieży i studentów, m.in. w ramach praktyk zawodowych i staży. Zakładają też współpracę między narodowymi bankami rozwoju i funduszami inwestycyjnymi.

Negocjacje nad traktatem przebiegały stosunkowo szybko. Posłużyło temu m.in. oparcie traktatu w kwestiach dotyczących bezpieczeństwa na brytyjsko-niemieckim porozumieniu obronnym z Trinity House z października ub.r., zaś gospodarczych i społecznych – na porozumieniu unijno-brytyjskim z maja br. Procesu negocjacyjnego nie zakłóciła zmiana rządu w Niemczech w maju br.

Znaczenie dla stron

Dla Niemiec zbliżenie z Wielką Brytanią jako państwem o orientacji proatlantyckiej i dobrych relacjach z administracją Donalda Trumpa (potwierdzonych porozumieniem gospodarczym, którego warunki są korzystniejsze niż umowy między UE a USA), ma wielowymiarowe znaczenie. Z jednej strony rząd Friedricha Merza zakłada, że współpraca z Wielką Brytanią wpłynie korzystnie na bezpieczeństwo Niemiec (zwłaszcza w przypadku zmniejszenia amerykańskiej obecności wojskowej w Europie), do czego przyczynią się zarówno niemiecko-francuskie partnerstwo strategiczne, jak i potencjał rozszerzenia i koordynacji francusko-brytyjskiego odstraszania nuklearnego. Jednocześnie z niemieckiego punktu widzenia Zjednoczone Królestwo równoważy wpływy Francji w rozwijającym się formacie E3 poprzez zapewnienie niezależnych od niej dwustronnych gwarancji bezpieczeństwa nuklearnego. Zbliżenie z Wielką Brytanią ma także wzmacniać pozycję Niemiec w ramach UE oraz wobec Ukrainy i Rosji.

Dla Zjednoczonego Królestwa kluczowa była z kolei chęć dalszej stabilizacji relacji z UE poprzez zacieśnianie współpracy z jej największym państwem członkowskim, które z brytyjskiego punktu widzenia ma zasadniczy wpływ na formowanie polityk całej Unii (tzw. strategia inside-out – odziaływania na UE poprzez wpływ na jej centrum decyzyjne). Tym samym traktat ma ułatwiać wdrażanie unijno-brytyjskiego porozumienia o współpracy w zakresie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa z maja br. W odniesieniu do polityk sektorowych najważniejszymi celami rządu Keira Starmera było natomiast uzyskanie niemieckiego wsparcia dla brytyjskich firm w sprzedaży na unijnym rynku zbrojeniowym na warunkach analogicznych do firm z UE, ułatwienia dla brytyjskiego eksportu rolno-spożywczego poprzez wynegocjowanie unijno-brytyjskiej umowy o standardach sanitarnych i fitosanitarnych, a także zawarcie brytyjsko-unijnej umowy o readmisji imigrantów o nieuregulowanym statusie.

Ważnym aspektem wizerunkowym dla rządów obu państw – i praktycznym z punktu widzenia ich społeczeństw – są zapowiedzi wspólnego zwalczania nielegalnej migracji, a także liberalizacja zasad przekraczania granicy unijno-brytyjskiej (w obliczu wprowadzenia nowych, bardziej wymagających procedur granicznych przez Wielką Brytanię w kwietniu br. i UE w październiku br.).

Wnioski i perspektywy

Traktat brytyjsko-niemiecki otwiera nowy rozdział w relacjach obu państw. Ma bowiem stanowić – wraz z innymi porozumieniami konsolidującymi grupę E3 – dodatkowy wobec gwarancji ze strony NATO element odstraszania Rosji. Ma także wzmocnić współpracę i koordynację działań Niemiec i Wielkiej Brytanii, zaś w perspektywie średnio- i długoterminowej – ułatwić wzmacnianie ich potencjałów wojskowych. W ten sposób może przyczynić się do podniesienia interoperacyjności brytyjskich i niemieckich sił zbrojnych, a tym samym wpłynąć na wzmocnienie wschodniej flanki Sojuszu, gdzie Wielka Brytania jest tzw. państwem ramowym dla wielonarodowej brygady NATO w Estonii, zaś Niemcy – na Litwie. Traktat jest także sygnałem dla amerykańskiej administracji, że państwa europejskie stopniowo przejmują większą odpowiedzialność za bezpieczeństwo kontynentu. Jednocześnie zacieśnianie współpracy w ramach E3 może doprowadzić do zdominowania przez tę grupę procesów decyzyjnych w europejskiej części NATO oraz jej dalszej integracji w zakresie przemysłu obronnego. Ponieważ Francja i Wielka Brytania odgrywają kluczową rolę w „koalicji chętnych”, która deklaruje możliwość wysłania misji wojskowej na Ukrainę, bliższa współpraca niemiecko-brytyjsko-francuska wpływa na zmianę dotychczas sceptycznej postawy Niemiec w tej kwestii.

Z punktu widzenia Polski kluczowym wyzwaniem jest zapewnienie reprezentacji wszystkim częściom Europy w debacie decydującej o przyszłości systemu bezpieczeństwa kontynentu, także w nieformalnych, ale mających moc sprawczą formatach, takich jak E3. Wymaga to wskazywania państwom E3, że w ich interesie leży otwarty charakter grupy, w tym współpraca z Polską jako największym państwem Europy Środkowej i wschodniej flanki NATO, np. na wzór formatu Weimar Plus. Do osiągnięcia tych celów niezbędne jest zacieśnianie dwustronnej współpracy strategicznej z Francją (m.in. wykorzystując traktat z Nancy) i Wielką Brytanią (m.in. opartej na postanowieniach traktatu obronnego z 2017 r. i kolejnego, który jest obecnie negocjowany) oraz dobrosąsiedzkie relacje z Niemcami.