Koniec początku? Relacje unijno-brytyjskie sto dni po brexicie
3

Podpisanie 30 grudnia ub.r. unijno-brytyjskiej Umowy o handlu i współpracy (TCA) pozwoliło uniknąć najbardziej destruktywnego scenariusza związanego z zakończeniem okresu przejściowego po wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa z Unii Europejskiej (UE). Okoliczności zawarcia TCA i jej konstrukcja prawna wskazują jednak na konieczność dalszych rozmów dotyczących operacjonalizacji porozumienia i jego ewentualnej rewizji w 2025 r. Problemy z jego wdrażaniem w pierwszym kwartale br. w połączeniu z nową strategią bezpieczeństwa narodowego Wielkiej Brytanii z 16 marca br. wskazują na ryzyko szybkiego rozpadu wielu dotychczasowych unijno-brytyjskich powiązań gospodarczych i pozagospodarczych. Przed UE i Zjednoczonym Królestwem stoi zatem wyzwanie efektywnego podtrzymania współpracy przed pierwszym przeglądem TCA w 2025 r.

Fot. Reuters

Charakterystyka prawna porozumienia

Kształt Umowy o handlu i współpracy wynika z chęci wpisania jej przez UE w istniejący system porozumień międzynarodowych oraz z presji czasu, która wymusiła koncentrację jedenastomiesięcznych negocjacji na kwestiach niezbędnych do zawarcia porozumienia lub niekontrowersyjnych.

Kształt Umowy o handlu i współpracy[1] wynika z chęci wpisania jej przez UE w istniejący system porozumień międzynarodowych oraz z presji czasu, która wymusiła koncentrację jedenastomiesięcznych negocjacji na kwestiach niezbędnych do zawarcia porozumienia lub niekontrowersyjnych[2] i pozostawienie punktów zapalnych na kolejne etapy rozmów. Strona brytyjska początkowo dążyła do zawarcia szeregu odrębnych umów sektorowych. Unia, wobec niepewności dotyczącej docelowych modeli brytyjskich polityk publicznych po brexicie, planowała umieszczenie w umowie mechanizmów korekcyjnych. W konsekwencji TCA zawiera klauzule rewizyjne szczegółowe, a także pięcioletnią klauzulę generalną. Umożliwią one już w 2025 r. zmodyfikowanie obecnych przepisów lub dodanie nowych za porozumieniem stron, a także częściowe lub całościowe wypowiedzenie TCA przez jedną z nich. Umowa ma charakter ramowy: jej przepisy w zakresie zasad implementacji, uczciwej konkurencji czy rozstrzygania sporów będą miały zastosowanie do ewentualnych kolejnych porozumień unijno-brytyjskich.

TCA stanowi precedens w zakresie kontrolowanego utrudniania – zamiast liberalizowania – wymiany gospodarczej o wyjątkowo wysokiej wartości dla obu stron.

TCA stanowi precedens w zakresie kontrolowanego utrudniania – zamiast liberalizowania – wymiany gospodarczej o wyjątkowo wysokiej wartości dla obu stron[3]. Nawiązując do innych umów zawieranych przez UE z państwami trzecimi (np. stowarzyszeniowych z Gruzją, Mołdową i Ukrainą), TCA łączy ponadto regulacje gospodarcze z pozagospodarczymi (dotyczą ich trzy z jej siedmiu rozdziałów). Umowę wyróżniają także rozbudowane przepisy dotyczące szeroko rozumianej polityki konkurencji (LPF) obejmującej prawo pracy, płacowe i pozapłacowe koszty pracy, standardy środowiskowe, (fito)sanitarne czy bezpieczeństwa, połączone z mechanizmem balansowania polegającym na uzależnieniu szerokości i głębokości dostępu do rynku Unii od stopnia harmonizacji zasad konkurencji na obu rynkach (brytyjskim i unijnym). W zamierzeniu Komisji Europejskiej (KE) tak skonstruowane przepisy mają stanowić wzór dla kolejnych unijnych porozumień z państwami trzecimi.

Stosunkowo ogólny charakter wielu przepisów TCA umożliwia nadanie im ostatecznej treści w procesie implementacji na mocy decyzji Rady Partnerstwa.

Z perspektywy czterech wolności jednolitego rynku TCA pozwala na zachowanie w znacznym stopniu swobody przepływu towarów (zamiast przyjęcia zasad Światowej Organizacji Handlu), oferuje sektorowe ułatwienia w zakresie przepływu usług (przede wszystkim transportowych), w minimalnym stopniu ułatwia swobodę przepływu kapitału i likwiduje swobodę przepływu osób. 

Stosunkowo ogólny charakter wielu przepisów TCA umożliwia nadanie im ostatecznej treści w procesie implementacji na mocy decyzji Rady Partnerstwa – naczelnego organu utworzonego do zarządzania umową, a także powiązanych z nią komitetów roboczych. Ciała te mogą również stanowić forum szerszego dialogu politycznego, który częściowo zastąpi wcześniejszy, odbywający się w ramach instytucji unijnych (np. Rady Europejskiej). Podobny model dialogu, oparty na Wspólnym Komitecie i komitetach specjalistycznych, przewiduje Umowa o wystąpieniu z października 2019 r. Od 1 lutego ub.r. pracami wszystkich tych ciał kierowali wiceprzewodniczący KE Maroš Šefčovič i minister Michael Gove, szef Cabinet Office – brytyjskiego odpowiednika Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 1 marca br. Gove został zastąpiony przez Davida Frosta, byłego głównego brytyjskiego negocjatora, podniesionego do rangi członka gabinetu. Odpowiada on też za relacje dwustronne z państwami Unii.

Porozumienie opiera się na zasadzie równości stron i prawie międzynarodowym publicznym (a nie unijnym), m.in. odwołując się do konwencji międzynarodowych, których stronami są UE (lub państwa członkowskie) i Wielka Brytania (np. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka czy Paryskiego Porozumienia Klimatycznego). Wielka Brytania nie podlega już jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a w TCA przyjęto zasadę niepogarszania obecnych standardów w ramach polityk gospodarczych. Mechanizm rozstrzygania sporów i system sankcji opierają się na niezależnym arbitrażu, w skład którego będą wchodzić przedstawiciele obu stron i niezawiśli sędziowie. Strony będą miały możliwość stosowania instrumentów kompensacyjnych (zwłaszcza ceł wyrównawczych) na mocy decyzji trybunału arbitrażowego. Podstawą jego orzeczeń mają być materialne (realne) – a nie jednie formalne – różnice między regulacjami obu stron.

Choć TCA, podpisane 30 grudnia ub.r. i ratyfikowane przez Wielką Brytanię[4], jest stosowane od 1 stycznia br. na mocy Rady Unii Europejskiej, wciąż oczekuje na ratyfikację przez UE. Parlament Europejski (PE) miał jej dokonać do 28 lutego br., jednak okres ten został przedłużony do 30 kwietnia br. z powodu długotrwałego przeglądu przepisów traktatu[5]. Ostateczną ratyfikację porozumienia może utrudnić eskalujący w lutym i marcu br. spór polityczno-prawny o funkcjonowanie granicy między Republiką Irlandii a Irlandią Północną[6].

 

Podstawowe postanowienia TCA

Umowa tworzy strefę wolnego handlu, która znosi ograniczenia taryfowe i ilościowe w obrocie towarowym, ale nie przewiduje harmonizacji polityk handlowych ani gospodarczych.

Umowa tworzy strefę wolnego handlu, która znosi ograniczenia taryfowe i ilościowe w obrocie towarowym, ale nie przewiduje harmonizacji polityk handlowych ani gospodarczych. Rozwiązania przyjęte w porozumieniu zakładają powstanie barier dla wymiany gospodarczej, np. obowiązkowych kontroli granicznych czy nieuznawania certyfikatów wystawianych przez organy państwa eksportującego, nawet jeżeli faktycznie standardy obu stron pozostaną identyczne. TCA zrywa z uprzywilejowaniem towarów jednej strony na rynku drugiej – co ma się odnosić  do towarów importowanych w ramach umów o wolnym handlu z państwami trzecimi. Wymiana bez barier dotyczy tylko dóbr wyprodukowanych na terenie Wielkiej Brytanii albo w UE (rozbudowane przepisy dotyczące tzw. reguł pochodzenia), co ograniczy transnarodowe łańcuchy produkcyjne.

TCA chroni wymianę handlową i inwestycyjną, bezpieczeństwo dostaw i ochronę środowiska na rynku energii. Choć z punktu widzenia wewnętrznego rynku energii UE (IEM) Wielka Brytania jest traktowana jako państwo trzecie, TCA zwalnia z ceł i ograniczeń ilościowych handel gazem, elektrycznością i sprzętem do jej wytwarzania. Umowa zapowiada też zawarcie dalszych porozumień dotyczących tego sektora[7].

Umowa umożliwia Unii i Zjednoczonemu Królestwu kreowanie polityki imigracyjnej bez obowiązku automatycznego wzajemnego uprzywilejowania obywateli drugiej strony względem osób z państw trzecich.

W zakresie rybołówstwa uzgodniony został okres przejściowy wynoszący pięć i pół roku, podczas którego unijne kwoty połowowe na wodach brytyjskich zostaną zredukowane o 25% w zamian za utrzymanie dostępu Wielkiej Brytanii do łowisk unijnych oraz bezcłowy eksport ryb i owoców morza do UE. Po upływie tego czasu będą corocznie odbywać się negocjacje, w wyniku których Wielka Brytania może całkowicie wykluczyć UE ze swoich wód za cenę ceł na połowy eksportowane na jednolity rynek.

Porozumienie nie obejmuje swobody świadczenia usług, którą ogranicza m.in. brak wzajemnej uznawalności kwalifikacji, ustanie praw paszportowych i otwartego przepływu danych.

Umowa umożliwia Unii i Zjednoczonemu Królestwu kreowanie polityki imigracyjnej bez obowiązku automatycznego wzajemnego uprzywilejowania obywateli drugiej strony względem osób z państw trzecich. Obywatele unijni i brytyjscy przebywający na terenie drugiej strony utracili automatyczne prawo pobytu, łączenia rodzin, dostępu do rynku pracy i do świadczeń społecznych opierające się na zasadzie niedyskryminacji. Jednocześnie umowa ustanowiła ruch bezwizowy dla celów turystycznych i rodzinnych. Nowa brytyjska polityka imigracyjna preferuje pracowników o wysokich kwalifikacjach lub takich, których brakuje na brytyjskim rynku pracy, uwzględniając odrębną ścieżkę dla pracowników sezonowych w rolnictwie i innych gałęziach gospodarki[8]. TCA nie przewiduje dodatkowych ułatwień dla osób podróżujących w celach biznesowych czy świadczenia usług, przy czym wiele z tych kwestii w ramach UE jest regulowanych na poziomie państw członkowskich.

Istotną część porozumienia stanowią przepisy odnoszące się do pozagospodarczych aspektów współpracy.

Porozumienie nie obejmuje swobody świadczenia usług, którą ogranicza m.in. brak wzajemnej uznawalności kwalifikacji, ustanie praw paszportowych[9] i otwartego przepływu danych. Wyjątkiem w TCA są usługi transportowe, które funkcjonalnie dopełniają wymianę towarową. Przewoźnicy drogowi jednej strony uzyskali prawo do wykonania nieograniczonych transgranicznych dostaw punktowych (bezpośrednio z jednej lokalizacji po jednej stronie granicy brytyjsko-unijnej do drugiej – po jej przeciwnej stronie), ale po przekroczeniu granicy umowa pozwala na wykonanie maksymalnie dwóch dodatkowych przewozów „po drodze” (w ramach kabotażu)[10]. Brytyjskie linie lotnicze utraciły prawo korzystania z unijnego programu otwartego nieba. Szereg kluczowych sektorów usług podlega regulacji na podstawie jednostronnych decyzji Unii Europejskiej i Wielkiej Brytanii. Dotyczą one w szczególności oceny regulacji obu stron pod kątem równowagi (ekwiwalentności) i bezpieczeństwa komercyjnego przetwarzania danych.

Istotną część porozumienia stanowią przepisy odnoszące się do pozagospodarczych aspektów współpracy, zwłaszcza w zakresie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, a także uczestnictwa Zjednoczonego Królestwa w programach naukowych i badawczych UE. Przepisy te dotyczą kwestii, które nie mają alternatywnego międzynarodowego systemu regulacyjnego albo jest on nieporównywalny ze skalą dotychczasowej współpracy w ramach Unii[11]. TCA pozwala w znacznej mierze zachować na wysokim poziomie wymianę informacji dotyczących DNA i odcisków palców, danych rejestracyjnych pojazdów, przekazywania i przetwarzania danych osobowych pasażerów w ruchu międzynarodowym lub osób skazanych za przestępstwa. Umowa przewiduje także ustanowienie współpracy – na warunkach preferencyjnych względem państw trzecich – w zakresie kooperacji policji i sądów prowadzonej w ramach Europolu i Eurojustu, a także współpracę operacyjną na rzecz zwalczania i finansowania terroryzmu oraz prania pieniędzy. TCA przewiduje też zawarcie porozumienia ws. koordynacji polityk sankcji, a także zamrażania lub konfiskaty środków finansowych i innych zasobów materialnych na wniosek drugiej strony. Umowa umożliwia wreszcie uczestnictwo Wielkiej Brytanii w wybranych programach UE (Erasmus, Horyzont czy Galileo), z zastrzeżeniem współfinansowania ich przez Brytyjczyków w okresie objętym wieloletnimi ramami finansowymi.

TCA została uzupełniona szeregiem wspólnych deklaracji precyzujących jej przepisy, a także porozumieniem między Wielką Brytanią a Europejską Wspólnotą Energii Atomowej, które dotyczy współpracy w zakresie pokojowego wykorzystania energii nuklearnej, w szczególności produkcji sprzętu i preparatów medycznych oraz rozwoju energetyki[12]. Dodatkowo zawarta została umowa regulująca procedury bezpieczeństwa związane z wymianą i ochroną informacji niejawnych[13].

 

Wyzwania dla strategii współpracy unijno-brytyjskiej

Pierwsze tygodnie implementacji TCA nie dają jasnego obrazu, czy nowe relacje przybierają formę kooperacyjną czy opartą na rywalizacji.

Pierwsze tygodnie implementacji TCA nie dają jasnego obrazu, czy nowe relacje przybierają formę kooperacyjną czy opartą na rywalizacji. Z jednej strony mamy do czynienia z przedłużającymi się negocjacjami szczegółowych zasad wdrażania porozumienia, z drugiej – z narastającym konfliktem handlowym, z trzeciej zaś – z klarowaniem się strategii obu stron. Dla przyszłych relacji najważniejsze będą nowa brytyjska strategia bezpieczeństwa narodowego, czyli zintegrowany przegląd polityki bezpieczeństwa, obrony, pomocy rozwojowej oraz zagranicznej (pt. Globalna Brytania w erze konkurencji, dalej: zintegrowany przegląd)[14] oraz Kompas strategiczny UE, który ma być zatwierdzony w 2022 r.[15] 

Kluczowym długookresowym wyzwaniem dla relacji między Unią a Wielką Brytanią jest proces przekierowania eksportu brytyjskiego z jednolitego rynku UE na rynki państw trzecich. Wielka Brytania uzyskuje na tych rynkach nadwyżki, w przeciwieństwie do systematycznie pogłębiającego się deficytu handlowego w stosunkach z UE[16]. Mechanizm balansowania dostępu do rynku – obecny w TCA – motywuje Zjednoczone Królestwo w średniej i długiej perspektywie do dywersyfikacji strumieni handlu. Konflikt handlowy, którego ryzyko zademonstrował spór o produkcję szczepionek w pierwszym kwartale br.[17], może przyspieszyć demontaż unijno-brytyjskich łańcuchów produkcji i dostaw. Ponowne zbliżenie gospodarcze między nimi wymagać będzie zasadniczego rozszerzenia handlu usługami, zapewniającego zrównoważenie korzyści gospodarczych obu stron.

Kolejnym podstawowym wyzwaniem dla dwustronnych relacji jest sygnalizowany w nowej brytyjskiej strategii zwrot Wielkiej Brytanii ku Indo-Pacyfikowi.

Wynika stąd kolejne podstawowe wyzwanie dla dwustronnych relacji: sygnalizowany w nowej brytyjskiej strategii zwrot Wielkiej Brytanii ku Indo-Pacyfikowi. Zintegrowany przegląd wprost wskazuje na rosnące znaczenie tego makroregionu dla szeroko rozumianej polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i gospodarczej państwa, w praktyce kosztem powiązań europejskich. Nową brytyjską strategię należy odczytywać w kontekście wniosku akcesyjnego do Partnerstwa Transpacyficznego (CPTPP) z 1 lutego br.[18] czy zacieśnienia współpracy z Japonią w ramach odnawiania 67 umów handlowych pierwotnie wynegocjowanych przez UE[19]. Chiny zostały scharakteryzowane w zintegrowanym przeglądzie nie tylko jako „systemowy konkurent” (systemic competitor), ale też ważny partner w zakresie współpracy gospodarczej i zwalczania problemów globalnych[20].

Ważne wyzwania dla wzajemnych relacji wiążą się z brytyjską polityką wewnętrzną. W grudniu ub.r. przyjęta została ustawa UKIMA[21] konsolidująca brytyjski jednolity rynek i poszerzająca instrumenty interwencji gospodarczej dostępne władzom centralnym i krajowym lub regionalnym[22]. Ważnym uwarunkowaniem są też zobowiązania wyborcze rządu Borisa Johnsona z grudnia 2019 r. dotyczące pomocy rozwojowej dla zaniedbanych części państwa (levelling-up), np. środkowej i północnej Anglii, Walii i części Szkocji. UKIMA umożliwia w tych regionach inwestycje infrastrukturalne i tworzenie stref wolnocłowych (3 marca br. zapowiedziano powstanie ośmiu)[23]. Od wybuchu pandemii COVID-19 kwestia ta wyraźnie zyskała na znaczeniu, zwłaszcza w połączeniu z zieloną transformacją. Warto wreszcie zwrócić uwagę na restrukturyzację brytyjskich ośrodków decyzyjnych (premier, Cabinet Office, ministerstwa: Finansów, Obrony, Handlu Międzynarodowego, Spraw Zagranicznych i Rozwoju), z których każdy ma własne priorytety, oczekiwania i interesariuszy. O ile obecnie decyzje w sprawach europejskich – unijnych i dwustronnych – koncentrują się w rękach Frosta w ramach Cabinet Office, docelowe przywództwo instytucjonalne w odniesieniu do relacji z UE pozostaje kwestią otwartą.

Czołowym wyzwaniem koncepcyjnym po stronie unijnej wydaje się zrównoważenie celów krótko- i długoterminowych w relacji z Wielką Brytanią oraz interesów poszczególnych instytucji UE i państw członkowskich.

Czołowym wyzwaniem koncepcyjnym po stronie unijnej wydaje się zrównoważenie celów krótko- i długoterminowych w relacji z Wielką Brytanią oraz interesów poszczególnych instytucji UE i państw członkowskich. Poważne różnice między państwami i instytucjami UE dotyczące celów i zasad przyszłego partnerstwa unijno-brytyjskiego zaznaczyły się podczas negocjacji w ub.r.[24] Gdy część członków (np. Polska) przyznawała priorytet bliskiej współpracy z Wielką Brytanią w pełnym zakresie polityk (gospodarczej, politycznej, obronnej), inni (jak Francja) preferowali wykorzystanie instrumentów UE do przejmowania inwestycji i łańcuchów dostaw kosztem tego państwa. Tendencję do myślenia w kategoriach krótkoterminowych demonstruje podkreślanie statusu Wielkiej Brytanii jako państwa trzeciego przez Francję i Holandię stosujące drobiazgowe kontrole graniczne (szczególnie gdy uwzględni się fakt, że Zjednoczone Królestwo rozłożyło na etapy wprowadzenie analogicznych kontroli). Jednocześnie w zakresie długoterminowych celów polityki unijnej wobec Wlk. Brytanii (np. współpracy na polu polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony) mamy do czynienia z regresem. Kwestia ta nie tylko została wyłączona przez stronę brytyjską z negocjacji ws. TCA, ale zintegrowany przegląd wskazał jako partnerów Wielkiej Brytanii wybrane państwa członkowskie – a nie Unię.

W UE brak jest też jasnej wizji utrzymania współpracy z Wielką Brytanią w nowych warunkach

W UE brak jest też jasnej wizji utrzymania współpracy z Wielką Brytanią w nowych warunkach. Obecnie dyskusja koncentruje się na rozwijaniu lub tworzeniu rozwiązań wychodzących poza struktury Unii – takich jak grupa E3 (skupiająca Niemcy, Francję i Zjednoczone Królestwo) czy Europejska Rada Bezpieczeństwa. Brak jest jednak modelu włączającego w dialog instytucje UE i pozostałe państwa Unii[25]. Ostateczny sukces współpracy unijno-brytyjskiej na tym polu zależeć będzie też od rozwoju przez UE jej potencjału obronnego i od umocnienia współpracy gospodarczej z Wielką Brytanią. Jej probierzem będzie handel usługami finansowymi, co wynika zarówno z ich dużego udziału w brytyjskim eksporcie (ok. 30%), jak i z symboliki decyzji Unii o uznaniu ekwiwalentności regulacji nie brytyjskich (mimo ich identyczności), ale amerykańskich czy brazylijskich (mimo faktycznych różnic)[26].

Kluczowy dla przyszłości gospodarczej Unii i Wielkiej Brytanii będzie związek ich polityk handlowych z politykami klimatycznymi.

Ważnym polem konkurencji unijno-brytyjskiej może stać się Afryka i Azja Południowo-Wschodnia. W stosunku do biedniejszych państw tych regionów otwarte pozostaje pytanie o koordynację pomocy rozwojowej (ODA)[27]. Należy jednak odnotować połączenie (w marcu ub.r.) brytyjskich ministerstw spraw zagranicznych i pomocy rozwojowej oraz zintegrowany przegląd, który definiuje ODA jako integralny instrument polityki zagranicznej Wielkiej Brytanii. W odniesieniu do bogatszych państw Azji Płd.-Wsch. i Afryki rozstrzygające będą zawierane z nimi umowy handlowe. Wysoka dynamika wzrostu gospodarczego części tych państw motywuje rząd brytyjski do dostosowywania narodowych regulacji do współpracy z nimi – kosztem harmonizacji z UE. Rywalizacja unijno-brytyjska na rynkach azjatyckich i wybranych afrykańskich będzie najprawdopodobniej polegała na zaoferowaniu tym państwom szerszego dostępu do rynku rolno-spożywczego (Zjednoczone Królestwo importuje 2/3 konsumowanej żywności) i częściowo towarów przemysłowych oraz w wybranych przypadkach (np. Indii) na ułatwieniach imigracyjnych. Brytyjskie działania mogą skutkować presją konkurencyjną na UE.

Kluczowy dla przyszłości gospodarczej Unii i Wielkiej Brytanii będzie związek ich polityk handlowych z politykami klimatycznymi – zarówno na polu rozwoju technologii niskoemisyjnych, jak i podatków, ceł i opłat wyrównawczych. Wielka Brytania jest jednym z państw o najwyższym potencjale produkcji energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych i obecnym liderem produkcji energii w morskich farmach wiatrowych. Zielona transformacja będzie przez nią promowana podczas szczytu G7 w Kornwalii w czerwcu i COP26 w Glasgow w październiku br. Od 2016 r. Wlk. Brytania wdraża też nową strategię przemysłową wspierającą inwestycje infrastrukturalne, badania w zakresie biotechnologii, elektromobilności, sztucznej inteligencji, technologii informacyjnych czy innowacji finansowych (fintech). W obszarach tych Wielka Brytania ma ambicje dotyczące nie tylko krajowej produkcji, ale też kreowania standardów międzynarodowych. Przykładem realnego wdrażania tej strategii były działania rządu (od wiosny 2020 r.) na rzecz stworzenia brytyjskiej szczepionki antycovidowej i silnego narodowego ośrodka produkcyjnego nowoczesnych preparatów bioaktywnych[28].

Wyzwaniem dla unijnej strategii wobec Wielkiej Brytanii po brexicie będzie ponadto kwestia separatyzmów w Szkocji i w Irlandii Północnej.

Wyzwaniem dla unijnej strategii wobec Wielkiej Brytanii po brexicie będzie ponadto kwestia separatyzmów w Szkocji i w Irlandii Północnej. Odnośnie do pierwszego z tych krajów, w kontekście kopenhaskich kryteriów członkostwa w Unii, uznanie przez brytyjski rząd legalności ewentualnego referendum niepodległościowego warunkuje spełnienie warunków rządów prawa i funkcjonowania demokracji[29]. Potencjalny akces Szkocji do UE wiązałby się z daleko idącymi przekształceniami w zakresie polityki bezpieczeństwa Wielkiej Brytanii i NATO, a w konsekwencji – Unii. Kluczowa byłaby zwłaszcza przyszłość brytyjskiego potencjału nuklearnego oraz kontroli nad szlakami na Morzu Północnym i Atlantyku[30].

Przypadek Irlandii Płn. jest odmienny niż sytuacja Szkocji z uwagi na jej prawo do samookreślenia wynikające z Porozumienia Wielkopiątkowego (1998 r.)[31]. W 2019 r. kraj ten uzyskał też gwarancję automatycznej akcesji do UE w przypadku zjednoczenia z Republiką Irlandii. Protokół irlandzki do Umowy o wystąpieniu przedłużył też w znacznej mierze członkostwo Irlandii Płn. w jednolitym rynku UE, ale tylko w odniesieniu do towarów. Implementacja Protokołu od 1 stycznia br. spowodowała jednak dotkliwe dla unionistów bariery handlowe w relacjach z Wielką Brytanią. O ile powstanie wielu z nich było nieuchronne, część problemów wynika ze zbyt dosłownego interpretowania Protokołu (uwypuklającego jego sprzeczności wewnętrzne) zamiast dążenia do realizacji wskazanych w nim celów[32]. Konflikt graniczny rozgorzał ponownie w wyniku kilkugodzinnego obowiązywania decyzji KE z 29 stycznia br. o ustanowieniu tzw. twardej granicy lądowej na wyspie Irlandii w celu zapobieżenia eksportowi szczepionek antycovidowych z terytorium UE[33]. Zdaniem laureata Pokojowej Nagrody Nobla lorda Davida Trimble’a z uwagi na brak referendum poprzedzającego przyjęcie Protokołu akt ten podważa Porozumienie Wielkopiątkowe (którego był współautorem)[34]. Presja wewnętrzna doprowadziła w rezultacie do jednostronnego zawieszenia przez Wielką Brytanię – 1 marca br. – części wymaganych Protokołem kontroli granicznych do 1 października br. Skłoniło to KE do pozwania tego państwa przed TSUE[35]. UE stoi zatem obecnie przed odnowionym dylematem, czy i w jakim zakresie możliwe jest uelastycznienie zasad funkcjonowania granicy lądowej i morskiej na wyspie Irlandii w celu ochrony procesu pokojowego przed gwałtownymi protestami unionistów[36] bez istotnego narażenia integralności jednolitego rynku.

Relatywnie świeży mandat Johnsona w połączeniu z nową globalną strategią i pocovidową zieloną agendą gospodarczą najprawdopodobniej spowodują jednak przed 2024 r. trudne do odwrócenia zmiany w relacjach z Unią.

Poważnym wyzwaniem dla strategii obu stron będzie ponadto pierwszy przegląd TCA w 2025 r. Wybory w 2024 r. – zarówno w Unii jak i w Zjednoczonym Królestwie – oznaczają, że rozmowy na ten temat prowadzić będą nowa Komisja Europejska z nowym rządem brytyjskim. Do tego czasu nastąpią też powyborcze zmiany w szeregu państw członkowskich. Rodzi to po stronie UE pytanie o wybór między przystąpieniem do niezwłocznego budowania nowego partnerstwa z rządem Johnsona a oczekiwaniem na ewentualną zmianę w Wielkiej Brytanii. Relatywnie świeży mandat Johnsona w połączeniu z nową globalną strategią i pocovidową zieloną agendą gospodarczą najprawdopodobniej spowodują jednak przed 2024 r. trudne do odwrócenia zmiany w relacjach z Unią. Obecne problemy z prowadzeniem konstruktywnego dialogu między Unią a Wielką Brytanią mogą jedynie przyspieszyć niekorzystne dla UE zmiany, podczas gdy postawa pragmatycznego wdrażania i ulepszania TCA stworzy możliwość ochrony wielu wzajemnych powiązań gospodarczych i politycznych do czasu pierwszego przeglądu porozumienia. 

Wyzwania i wnioski dla Polski

Dla Polski jako państwa granicznego UE istotne jest utrzymanie współpracy w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (np. wymiany danych dotyczących przestępczości zorganizowanej czy terroryzmu) i szeroko rozumianych przyjaznych relacji między należącymi do NATO państwami członkowskimi UE a Wielką Brytanią. Mimo słabnącej dynamiki obrotów Zjednoczone Królestwo stanowi trzeci najważniejszy rynek eksportowy dla Polski[37]. Dzieje się tak dzięki wymianie rzędu 120 mld zł (i polskiej nadwyżce wysokości ok. 40 mld zł).

TCA pozwoliło podmiotom z Polski utrzymać w podstawowym zakresie dostęp do brytyjskiego rynku towarowego i usług transportowych. Jest to kluczowe dla przemysłów najbardziej narażonych na cła i problemy na granicy unijno-brytyjskiej, np. samochodowego, rolno-spożywczego (Wielka Brytania to drugi największy importer polskiej żywności) i transportowego. Pierwsze tygodnie implementacji TCA demonstrują jednak szereg praktycznych ograniczeń handlu. Dane za styczeń i luty br. pokazują spadek netto unijnego eksportu do Wielkiej Brytanii o 32% (o 5,5 mld funtów/6,3 mld euro) a importu o 48% (o 2 mld funtów/2,3 mld euro) w stosunku do grudnia ub.r.[38] Chociaż dane te mogą ulec zmianie (np. ze względu na zmiany ograniczeń wynikających z pandemii), koszty unijnych eksporterów zwiększy pełne wprowadzenie (do 1 października br.) brytyjskich kontroli granicznych (obecnie jednostronnie zawieszonych). Trudności te najprawdopodobniej zostaną stosunkowo łatwo przełamane przez korporacje transnarodowe działające z Polski. Stanie się tak dzięki posiadanym przez nie zasobom technicznym, finansowym, organizacyjnym i prawnym. Jednak te same bariery mogą znacznie silniej i trwalej oddziaływać na polskie średnie i małe przedsiębiorstwa z branży transportowej czy spożywczej. 

Te same bariery mogą znacznie silniej i trwalej oddziaływać na polskie średnie i małe przedsiębiorstwa z branży transportowej czy spożywczej..

Źródłem wyzwań dla Polski może być eskalacja unijno-brytyjskiej konkurencji w sektorze finansowym, która prawdopodobnie spowoduje wzrost kosztów emisji długu publicznego czy instrumentów pochodnych. Może się tak stać z powodu ograniczenia dostępu do brytyjskiego centrum finansowego, które jest największe w Europie. Powoduje to napięcie między interesami narodowymi Polski i innych państw członkowskich oraz Unii. Z punktu widzenia UE ograniczone uznanie ekwiwalentności brytyjskich regulacji rynku finansowego ma służyć obronie autonomii tego rynku. Dla takich państw członkowskich jak Francja, Holandia, Luksemburg czy Irlandia – ułatwieniu pozyskiwania inwestorów i usługobiorców kosztem Wielkiej Brytanii. Z perspektywy Polski konkurencja unijno-brytyjska na tym polu może ponadto oznaczać wzmocnienie na rynku brytyjskim pozycji kapitału z Rosji i państw poradzieckich[39].

Poprzednie (z 2010 r.) porównywalne reformy w połączeniu ze skutkami globalnego kryzysu finansowego skutkowały przez dekadę nieplanowaną utratą ważnych zdolności wojskowych (np. lotniskowców).
Im dłużej trwają spory o implementację TCA, tym trudniej uzasadniać Johnsonowi wobec własnej opinii publicznej ponoszenie wydatków na współpracę z państwami członkowskimi i UE.

Niepokoić może też utrata kapitału politycznego przez UE na tle nagłośnionych medialnie w Wielkiej Brytanii sporów o granicę na wyspie Irlandii. Gdy dotyczą one dostaw bez wątpienia przeznaczonych na rynek wewnętrzny Irlandii Płn.[40], ich eskalacja utrudnia rozwijanie dobrosąsiedzkiej współpracy i zawarcie unijno-brytyjskiego porozumienia w zakresie polityki zagranicznej i obrony. Im dłużej trwają spory o implementację TCA, tym trudniej uzasadniać Johnsonowi wobec własnej opinii publicznej ponoszenie wydatków na współpracę z państwami członkowskimi i UE. Brytyjska strategia obronna (tzw. przegląd obronny), wobec niełatwej sytuacji budżetowej wynikającej z pandemii, zapowiada np. redukcję liczebności i wyposażenia sił lądowych[41]. Zintegrowany przegląd zapowiada zaś rozwój zdolności do działań ekspedycyjnych w Azji i na Pacyfiku przy wzmocnieniu roli odstraszania nuklearnego w zakresie samoobrony (zwiększenie liczby głowic o 40%). Choć w teorii zapowiedzi te nie wykluczają się, w praktyce – gdyby ograniczenia budżetowe spowodowałby ich jedynie częściowe wdrożenie – można się realnie obawiać o utrzymanie dotychczasowej brytyjskiej obecności na wschodniej flance NATO. Zjednoczone Królestwo jest przy tym nie tylko państwem ramowym sił sojuszniczych w Estonii, ale też odpowiadającym za utrzymanie szlaków z USA do Europy przez północny Atlantyk. Choć pełna ocena nowego podejścia będzie możliwa dopiero po wdrożeniu zapowiedzianych zmian, warto pamiętać, iż poprzednie (z 2010 r.) porównywalne reformy w połączeniu ze skutkami globalnego kryzysu finansowego skutkowały przez dekadę nieplanowaną utratą ważnych zdolności wojskowych (np. lotniskowców).

W przypadkach, gdy będzie to zgodne z własną racją stanu, Polska może promować działania brytyjskie na forum UE jako modelowe.

Innym wyzwaniem dla Polski jest promocja na forum Unii koordynacji polityki sankcyjnej wobec Wielkiej Brytanii i wspieranie tworzenia wspólnego frontu państw zachodnich względem Rosji i Chin. W przypadku tej pierwszej oznacza to konieczność dalszych działań na rzecz powstrzymania budowy rurociągu Nord Stream 2, kontroli infiltracji kapitału rosyjskiego w UE i w Zjednoczonym Królestwie oraz przeciwdziałania rosyjskiej propagandzie. Z punktu widzenia Polski cennym narzędziem może okazać się paradoksalnie nowa niezależna brytyjska polityka sankcji, dzięki której państwo to może z większą swobodą inicjować działania w ramach NATO i w dialogu z UE czy z USA. W przypadkach, gdy będzie to zgodne z własną racją stanu, Polska może promować działania brytyjskie na forum UE jako modelowe. Zjednoczone Królestwo może też być cennym partnerem dla Polski w zakresie współpracy wojskowej z Ukrainą, m.in. z uwagi na brytyjskie zaangażowanie w program zbrojeniowy tego państwa[42]. W odniesieniu do ChRL konieczna będzie ocena unijno-chińskiej umowy o ochronie inwestycji (CAI)[43], a także koordynacja ewentualnych działań na rzecz ochrony kontrwywiadowczej infrastruktury krytycznej w Polsce i unijnych państwach NATO.

 

[1] Trade and Cooperation Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, OJ L 444, 31 grudnia 2020 r., https://eur-lex.europa.eu/.

[2] P. Biskup, The Need to See the Wood Despite the Trees: The High Stakes of the EU-UK Talks on Their Future Relations, „PISM Policy Paper”, nr 10/2020, 23 listopada 2020 r.

[3] Obroty UE – Wlk. Brytania w 2019 r. wyniosły 668 mld funtów / 788 mld euro, przy unijnej nadwyżce handlowej wynoszącej 79 mld funtów / 92 mld euro; M. Ward, Statistics on UK-EU trade, House of Commons Library Research Briefing, 10 listopada 2020 r., www.parliament.uk. Wymiana na podstawie TCA ma największą wartość spośród dotychczasowych umów handlowych UE; EC, Trade Agreements: Geography and trade intensity, 19 lutego 2020 r., www.ec.europa.eu.

[4] European Union (Future Relationship) Act 2020, www.legislation.uk.

[5] EC, The EU-UK Trade and Cooperation Agreement, https://ec.europa.eu/.

[6] M. Rosca, EU commissioner says UK’s Northern Ireland policy could delay Brexit ratification, „Politico”, 4 marca 2021 r., https://www.politico.eu/.

[7] S. Goldberg, C. Davis, Key TCA issues for the energy sector, “Herbert Smith Freehills”, 19 stycznia 2021 r., https://hsfnotes.com.

[8] Immigration and Social Security Co-ordination (EU Withdrawal) Act 2020, www.legislation.uk.

[9] Uprawnienia do działalności na rynku drugiej strony przez podmioty zarejestrowane na terenie pierwszej bez konieczności ubiegania się o dalsze zezwolenie w państwie importu usługi.

[10] Ponieważ przed pandemią co piąta ciężarówka unijna wracała pusta z Wlk. Brytanii, przewoźnicy starali się obniżać koszty przewozów, wykonując kabotaż. 

[11] Na przykład powrót do Europejskiej konwencji o ekstradycji z 1957 r. w miejsce europejskiego nakazu aresztowania oznaczałby wielokrotne zwiększenie kosztów proceduralnych i cztero lub pięciokrotne wydłużenie transferu osób zatrzymanych.

[12] Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the European Atomic Energy Community for Cooperation on the Safe and Peaceful Uses of Nuclear Energy, 24 grudnia 2021 r., www.gov.uk.

[13] Agreement between the European Union and the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland Concerning Security Procedures for Exchanging and Protecting Classified Information, 24 grudnia 2021 r., www.gov.uk.

[14] Cabinet Office, Global Britain in a Competitive Age: The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy, 16 marca 2021 r., www.gov.uk.

[15] M. Terlikowski, Szukając kierunku: proces Kompasu Strategicznego UE, „PISM Policy Paper”, w przygotowaniu.  

[16] Udział UE w eksporcie brytyjskim w latach 2002–2019 spadł z 54% do 43%, przy systematycznie rosnącym brytyjskim deficycie handlowym (z 13 do 79 mld funtów w latach 1999–2019); M. Ward, Statistics, op.cit.

[17] L. Fisher, J. Bradshaw, British pharma giant to 'fill and finish' Novavax Covid vaccines amid threat of jabs trade war, „The Telegraph”, 29 marca 2021 r., www.telegraph.co.uk.

[18] W. James, UK makes formal request to join trans-Pacific trade deal, “Reuters”, 1 lutego 2021 r., www.reuters.com.

[19] Umowa Wlk. Brytanii z Japonią zacieśnia współpracę w zakresie usług finansowych, przepływu danych, handlu i usług online oraz produkcji części samochodowych. W świetle zapowiedzi koncernu Nissan ułatwi ona stworzenie w Wlk. Brytanii ośrodka produkcji samochodów elektrycznych o zasięgu paneuropejskim.

[20] DIT, DIT provides trade and investment services and practical support. We help UK companies succeed in China, and Chinese companies set up and invest in the UK, www.gov.uk.

[21] United Kingdom Internal Market Act 2020 (UKIMA), www.legislation.uk.

[22] P. Biskup, Decentralizacja Wielkiej Brytanii wobec połączonych wyzwań pandemii i brexitu, „Biuletyn PISM”, nr 253 (2185), 9 grudnia 2020 r., www.pism.pl.

[23] C. Barnard, Freeports, „UK in a Changing Europe”, 2 marca 2021 r., https://ukandeu.ac.uk/.

[24] P. Biskup, The Need to See the Wood, op.cit.

[25] S. Lehne, Rivals or Partners? The EU-UK Foreign Policy Relationship After Brexit, “Carnegie Europe”, 30 marca 2021 r., https://carnegieeurope.eu/.

[26] Dialog unijno-brytyjski ws. ekwiwalencji przyniósł jedynie zakończenie „rozmów o rozmowach” w postaci ustanowienia 26 marca br. unijno-brytyjskiego forum ws. regulacji finansowych (UK-EU Financial Regulatory Forum); P. Kellner, The UK and the EU Are Dancing for a Relationship, „Carnegie Europe”, 30 marca 2021 r., https://carnegieeurope.eu/. HM Treasury, Technical negotiations concluded on UK – EU Memorandum of Understanding, 26 marca 2021 r., www.gov.uk.

[27] W latach 2010–2020 Wlk. Brytania była w pierwszej trójce ofiarodawców w świecie, z wydatkami na ten cel porównywalnymi z budżetem pomocowym UE.

[28] W Wlk. Brytanii stworzono sześć wytwórni szczepionek i wykonano 40 mln szczepień. Państwo to jest też liderem sekwencjonowania genomu (jest tam wykonywanych 50% badań w skali świata). Licencyjna produkcja szczepionki Oxford-AstraZeneca została podjęta przez Serum Institute of India.

[29] Indyref2: SNP reveal 'roadmap' to another independence referendum, “BBC News”, 24 stycznia 2021 r., www.bbc.com/news/.

[30] P. Biskup, Perspektywa szkockich wyborów krajowych a wyzwania brexitu i pandemii, „Biuletyn PISM” 15 (2213), 28 stycznia 2021 r., www.pism.pl.

[31] P. Biskup, The Long-Term Implications of Brexit for Northern Ireland, in: F. Zuleeg, A. Aktoudianakis, J. Wachowiak (red.), Towards an Ambitious, Broad, Deep and Flexible EU-UK partnership?, European Policy Centre, 17 czerwca 2020 r., https://epc.eu/.

[32] Protokół gwarantuje np. udział Irlandii Płn. w terytorium celnym Wlk. Brytanii i integralność tego państwa, ale jednocześnie wymaga stosowania na granicy północnoirlandzko-brytyjskiej Unijnego Kodeksu Celnego. Konstrukcja prawna protokołu wskazuje na potrzebę stosowania w jego wykładni metody celowościowej; Ibidem.

[33] D. Young, Chaos sees EU backtrack on plans for ‘hard vaccine border, „The Belfast Telegraph”, 29 stycznia 2021 r., www.belfasttelegraph.co.uk. Między wrześniem a grudniem ub.r. Wlk. Brytania groziła jednostronnym uchyleniem części przepisów Protokołu w przypadku braku ustępstw UE w zakresie jego implementacji. Kryzys został wówczas rozwiązany dzięki uzgodnieniu (w ramach Wspólnego Komitetu) okresów przejściowych, które kończą się od kwietnia do grudnia br. P. Biskup, Need to See…, op.cit.

[34] D. Trimble, Tear up the Northern Ireland protocol to save the Belfast Agreement, „The Irish Times”, 20 lutego 2021 r., www.irishtimes.com.

[35] B. Lewis, Our lawful steps are consistent with a good faith implementation of the Northern Ireland Protocol, „The Telegraph”, 4 marca 2021 r., www.telegraph.co.uk; H. von der Burchard, Brussels launches legal action against UK over Brexit breach, „Politico”, 15 marca 2021 r., www.politico.eu; S. McBride, Northern Ireland is now a proxy battleground for the EU and the UK – and that is dangerous, „Belfast News Letter”, 6 marca 2021 r., www.newsletter.co.uk.

[36] Belfast: Police fire water cannon at rioters on another night of violence in Northern Ireland, „The Telegraph”, 8 kwietnia 2021 r., www.telegraph.co.uk.

[37] Dane za 2019 r. P. Biskup, Need to See…, op.cit.

[38] A. Casey, UK trade: January 2021, „Office for National Statistics”, 12 marca 2021 r., www.ons.gov.uk. D. Scott, UK trade: February 2021, „Office for National Statistics”, 13 kwietnia 2021 r., www.ons.gov.uk.

[39] A. Kozioł, Polityka Wielkiej Brytanii wobec Rosji, „Biuletyn PISM”, nr 6 (2204), 14 stycznia 2021 r., www.pism.pl.

[40] Np. przesyłek pocztowych, indywidualnego importu używanych maszyn budowlanych i rolniczych czy importu żywności, sadzonek i ziaren do miejscowej indywidualnej konsumpcji przez supermarkety w ramach transparentnych łańcuchów dostaw.

[41] MoD, Defence in a Competitive Age, 22 marca 2021 r., www.gov.uk.

[42] N. Gain, New Details Emerge On UK-Built FACM Vessels for Ukraine, „Naval News”, 10 marca 2021 r., www.navalnews.com.

[43] D. Wnukowski, M. Wąsiński (eds.), “EU-China Comprehensive Agreement on Investment: Political and Economic Implications for the European Union,” PISM-PIE Report, marzec 2021, https://pism.pl/.