Główne ustalenia szczytu

Najważniejszym osiągnięciem zorganizowanej w Katowicach 24. Konferencji Stron (COP24) Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych ds. zmian klimatu (UNFCCC) było przyjęcie tzw. katowickiego rulebooka. Precyzuje on m.in. strukturę i metodologię raportów dotyczących zarówno emisji gazów cieplarnianych, jak i postępów w działaniach klimatycznych. Wszystkie strony porozumienia będą musiały przedstawiać takie raporty co dwa lata począwszy od 2024 r. Zagwarantuje to przejrzystość całego procesu oraz umożliwi weryfikację i porównanie działań państw.

Szczyt w Katowicach uzupełnił najważniejsze luki porozumienia paryskiego, które ustanawiało cele i podstawowe wytyczne światowych działań klimatycznych. Ogólna idea krajowo określonych zobowiązań (Nationally Determined Contributions – NDC) nie zawierała szczegółowych wymogów co do treści czy jednolitych zasad tych deklaracji. Podczas COP24 powstał zatem uniwersalny system NDC. Tym samym nastąpiło odejście od powstałego w ramach UNFCCC i protokołu z Kioto podziału na państwa rozwijające się i na państwa rozwinięte, zobowiązane do podejmowania działań redukcji emisji gazów cieplarnianych i udzielania pomocy finansowej. Decydujące okazało się tu stanowisko Chin, które w ostatnich dniach konferencji przystały na jednolite zasady dla NDC i raporty z podejmowanych działań.

Ponadto w katowickim rulebooku sprecyzowano wymogi dotyczące raportowania finansowego – państwa rozwinięte będą musiały z dwuletnim wyprzedzeniem informować o planowanej pomocy dla państw rozwijających się. Ustalanie nowego celu światowego finansowania klimatycznego (obecnie 100 mld dol. rocznie do 2020 r.) zacznie się w listopadzie 2020 r. Porozumienie paryskie daje na to stronom czas do 2025 r.[1]

Poza rulebookiem Polska, jako gospodarz szczytu, wyszła również z inicjatywą trzech deklaracji politycznych (niewiążących, dobrowolnie przyjętych przez część państw). Pierwszą z nich jest deklaracja o solidarnej i sprawiedliwej transformacji, zwracająca uwagę na aspekty społeczne polityki klimatycznej (podpisało ją 55 państw). Druga dotyczy partnerstwa na rzecz promocji elektromobilności (podpisały ją 42 państwa i 22 inne podmioty). Trzecia, pt. „Lasy dla klimatu”, podkreśla rolę naturalnego pochłaniania dwutlenku węgla z atmosfery (udział zgłosiło 69 państw).

Wyzwania dla globalnej polityki klimatycznej

Nie udało się osiągnąć kompromisu w kwestii doprecyzowania art. 6 porozumienia paryskiego dotyczącego mechanizmów rynkowych (handlu dokonanymi redukcjami gazów cieplarnianych). W Katowicach starano się ustalić, jak uniknąć podwójnego księgowania (tzn. jako redukcja emisji na miejscu i w państwie, które ją zakupiło) oraz czy dopuścić jednostki redukcji emisji z protokołu z Kioto do obiegu w nowym systemie. Miał także powstać mechanizm pozwalający osiągnąć wyższe redukcje emisji w skali globalnej – określony udział jednostek byłby wycofywany z rynku. Brazylia, licząc na korzyści z możliwie liberalnych zasad handlu redukcjami emisji, w pojedynkę zawetowała proponowane przez prezydencję rozwiązania dotyczące art. 6. Ponieważ groziłoby to podważeniem całego katowickiego rulebooka i zaburzyło przejrzystość systemu, delegaci odłożyli negocjacje tego zagadnienia na kolejny szczyt klimatyczny.

Podczas COP24 USA, Arabia Saudyjska, Rosja i Kuwejt sprzeciwiły się, by w konkluzjach znalazło się jednoznaczne poparcie tez specjalnego raportu Międzyrządowego Panelu ds. Zmian Klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC). Jego autorzy wskazali, że ograniczenie globalnego ocieplenia byłoby możliwe poprzez szybkie osiągnięcie tzw. neutralności klimatycznej. Jeśli nie zostaną podjęte działania w tym celu, wzrost emisji gazów cieplarnianych doprowadzi do wzrostu średnich temperatur o 1,5°C między 2030 a 2052 r. Wymienione cztery państwa obawiały się, że wzmianka w konkluzjach szczytu może w przyszłości stać się argumentem za ambitniejszymi działaniami na rzecz ochrony klimatu. Próba powstrzymania globalnego ocieplenia poniżej 2°C, a nawet 1,5°C będzie największym wyzwaniem międzynarodowej polityki klimatycznej.

Przyjęcie rulebooka jest tym bardziej istotne, że od przyjęcia porozumienia paryskiego w 2015 r. globalne przeciwdziałanie skutkom zmian klimatycznych napotyka opór. Administracja prezydenta Trumpa liberalizuje przepisy środowiskowe, zaostrzone w okresie rządów jego poprzednika, i zapowiada wyjście z porozumienia paryskiego. Niepowodzeniem zakończyła się próba ustanowienia celów redukcji emisji w Australii. W Chinach, pomimo pozytywnego nastawienia do negocjacji globalnych, następuje znaczący wzrost emisji gazów cieplarnianych. Nowy prezydent Brazylii zapowiadał liberalizację przepisów środowiskowych, a efektem jego zwycięstwa była również rezygnacja Brazylii z roli organizatora kolejnej konferencji stron UNFCCC w 2019 r. (zadania tego podjęło się Chile we współpracy z Kostaryką).

Perspektywy polityki klimatycznej

Brak kompromisu w kwestii handlu redukcjami emisji nie oznacza jednak, że handel nie będzie w ogóle możliwy. Według art. 6.2 porozumienia paryskiego państwa mogą dokonywać takiej wymiany bez ogólnych wytycznych na zasadzie dwustronnej. W przeciwieństwie do zbyt luźnych reguł, które forsowała Brazylia, w mniejszym stopniu zagrozi to przejrzystości systemu oraz globalnym wysiłkom w celu ochrony klimatu.

Ważną rolę odegra nowojorski szczyt klimatyczny, organizowany przez sekretarza generalnego ONZ we wrześniu 2019 r. Ma skupić się na temacie zwiększania skali redukcji emisji gazów cieplarnianych (tzw. ambicji), czyli elementu, którego w obliczu wyzwań międzynarodowej polityki klimatycznej zabrakło w Katowicach.

Z kolei Unia Europejska będzie nadal dążyła do wyznaczenia bardziej ambitnych celów polityki klimatycznej w horyzoncie do 2030 r., a nawet 2050 r. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że raport IPCC wykazał niewystarczające dotychczasowe działania stron w zakresie zmniejszania emisji. Dla UE ważny jest również sukces szczytu w Katowicach – to państwa rozwinięte oczekiwały stworzenia podstaw jednolitego systemu NDC oraz monitorowania i weryfikacji emisji gazów cieplarnianych. Silny system międzynarodowy daje podstawy do podnoszenia celów redukcji emisji, a UE jest zdeterminowana, by być liderem działań klimatycznych na świecie. W 2019 r. na poziomie unijnym będą toczyły się negocjacje dotyczące długoterminowej strategii polityki klimatycznej UE.

Wnioski dla Polski

Do początku 2020 r., kiedy odbędzie się COP25 w Chile, Polska będzie piastowała stanowisko prezydencji COP. Bieżący rok będzie dla polityki klimatycznej szczególny, ponieważ od 4 listopada 2019 r., kiedy miną trzy lata od wejścia w życie porozumienia paryskiego, Donald Trump może ogłosić wyjście z niego Stanów Zjednoczonych. Już przyjęcie rulebooka gwarantującego ujednolicenie zasad dla wszystkich państw, w tym gospodarek wschodzących takich jak Chiny, może dać administracji USA podstawy do porzucenia bądź opóźnienia tego planu.

By przypieczętować sukces konferencji w Katowicach, warto starać się o znalezienie rozwiązań w niezamkniętych tematach negocjacyjnych. Do tego konieczny będzie przede wszystkim dialog z Brazylią nt. mechanizmów rynkowych. Chociaż handel dwustronny będzie możliwy, wielostronny byłby w stanie osiągnąć większe redukcje globalne i zapewnić dodatkowe finansowanie państwom rozwijającym się. Stworzenie podstaw do tego kompromisu jeszcze przez polską prezydencję pomoże utrwalić katowicki rulebook na arenie międzynarodowej.

Ponadto przyjęte podczas COP24 deklaracje umożliwiają promocję Polski jako ich inicjatora. Najistotniejsze będzie promowanie współpracy wielostronnej w kwestii elektromobilności oraz sprawiedliwej transformacji. W 2019 r. w Warszawie ma odbyć się pierwsze światowe forum elektromobilności.

Aneks: Najważniejsze elementy katowickiego rulebooka