Zmiany roli UE jako aktora strategicznego

 Do czasu rosyjskiej pełnoskalowej agresji na Ukrainę w UE brakowało kompleksowego podejścia do wzmocnienia europejskiego bezpieczeństwa, a współpraca koncentrowała się głównie na wymiarze pozawojskowym. W mijającej kadencji (2019–2024) KE dążyła głównie do zacieśnienia współpracy w obszarach związanych z rozwojem nowych technologii, przyjmując w 2020 r. strategię cyberbezpieczeństwa, w 2022 r. politykę cyberobrony, a w 2023 r. strategię kosmiczną. Dwa ostatnie dokumenty opracowywane były już z uwzględnieniem doświadczeń z wojny.

Współpraca w obszarach związanych z rozwojem zdolności wojskowych znajdowała się natomiast na drugim planie. UE uruchomiła m.in. Europejski Fundusz Obronny (EDF), po raz pierwszy wspierając rozwój nowych technologii obronnych, ale miał on ograniczony budżet. Państwa wdrożyły ponadto kilkadziesiąt projektów w ramach stałej współpracy strukturalnej (PESCO), ale większość z nich miała małą skalę i nie przełożyła się dotąd na ogólne wzmocnienie potencjału militarnego krajów członkowskich. Uznając za mało prawdopodobne wystąpienie konfliktu zbrojnego w Europie, państwa UE nie inwestowały też dostatecznie w rozwój bazy przemysłowo-obronnej na poziomie narodowym. Projekt, w którym zanotowano istotne postępy, dotyczył mobilności wojskowej – współpracę z państwami UE w tym obszarze podjęli też sojusznicy z Kanady, Norwegii i USA.

KE pod koniec mijającej kadencji udało się jednak wypracować bezprecedensowe rozwiązania w odpowiedzi na wyzwania bezpieczeństwa powstałe po lutym 2022 r. W ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (EPF) państwa przeznaczyły specjalną pulę środków na sprzęt wojskowy i amunicję dla Ukrainy, uruchomiły misję szkoleniową dla ukraińskich żołnierzy, zainicjowały też krótkoterminowe działania naprawcze w stosunku do zdolności produkcyjnych europejskiego sektora obronnego.

Powołanie nowego komisarza

 KE chce wzmocnić swój mandat do współkształtowania polityki przemysłowo-obronnej państw członkowskich poprzez powołanie nowego komisarza ds. obrony i przestrzeni kosmicznej. Inicjatywa ta stanowi wyraz jakościowej zmiany w samej UE, której ambicje w zakresie budowania kompleksowego podejścia do bezpieczeństwa były dotąd ograniczone.

Zakres obowiązków nowego komisarza będzie obejmować budowę europejskiej unii obrony, a także kwestie bezpieczeństwa w kosmosie, co ma ustrukturyzować współpracę państw członkowskich w całym spektrum zdolności obronnych. Ma temu służyć przedstawienie – w ciągu pierwszych 100 dni kadencji nowej KE – białej księgi europejskiej obronności. Główną zasadą, jaką ma kierować się nowy komisarz, jest wydawać więcej, lepiej i w Europie. Chociaż KE podkreśla, że to państwa są odpowiedzialne za swoje siły zbrojne, UE może uzupełnić ich wysiłki w obszarze bezpieczeństwa, koordynując procesy inwestycji, rozwoju i legislacji. Działania te mają odbywać się w ścisłej współpracy z NATO, tak aby wzmacniać jego europejski filar.

Pierwszy obszar prac będą stanowiły rozwój mobilności wojskowej i rozbudowa korytarzy transportowych, tworzenie wspólnego rynku dla produktów obronnych, uruchamianie nowych projektów obronnych stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (początkowo europejskiej tarczy przeciwlotniczej i przeciwrakietowej), przyjęcie i wdrożenie Europejskiego programu rozwoju przemysłu obronnego (EDIP), wzmocnienie Europejskiego Funduszu Obronnego (EDF), a także poszukiwanie nowych rozwiązań dla zabezpieczenia finansowania produkcji obronnej ze środków publicznych i prywatnych.

Drugim obszarem prac będzie zwiększenie odporności na ataki cyfrowe i hybrydowe. Również w tym zakresie planowane jest uruchamianie nowych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania (początkowo w obszarze cyberobronności).

Trzecim obszarem prac będą kwestie związane z przestrzenią kosmiczną, w tym kontynuacja wdrażania strategii kosmicznej z 2023 r., wzmacnianie europejskiego przemysłu kosmicznego ze szczególnym uwzględnieniem zwiększania samodzielnego dostępu do przestrzeni kosmicznej, a także stworzenie unijnego prawa kosmicznego (przede wszystkim standaryzacja reguł działania w obszarze kosmosu) i opracowanie strategii gospodarki danych kosmicznych.

Wyzwania bezpieczeństwa dla nowej KE

 W ostatnich dwóch latach europejska architektura bezpieczeństwa została zniszczona przez inwazję Rosji na Ukrainę, a także przez nasilenie ataków hybrydowych wymierzonych w państwa demokratyczne. Chociaż wyzwania te zostały już zdefiniowane podczas minionej kadencji, KE będzie kontynuować proces wspólnotowej adaptacji do nich. Ataki hybrydowe z wykorzystaniem przestrzeni cyfrowej, migrantów, a także zmanipulowanych informacji są bowiem elementem strategii wymierzonej zarówno w osłabienie UE, jak i podważenie obecnego porządku międzynarodowego. W nadchodzących latach KE będzie więc mierzyć się z potrzebą wypracowania spójnego i proaktywnego podejścia unijnych instytucji i państw członkowskich na arenie międzynarodowej, szczególnie wobec globalnych partnerów.

KE uznaje, że pogłębienie współpracy państw członkowskich w ramach UE sprzyjałoby lepszej odpowiedzi na te wyzwania. Może się to okazać trudne w kontekście rosnącego zmęczenia części europejskich społeczeństw wielością kryzysów, m.in. związanych z wojną na Ukrainie, nieuregulowaną migracją, zmianami klimatu czy niestabilnością na Bliskim Wschodzie. Różna percepcja zagrożeń, a także konieczność wzmacniania dobrobytu własnych społeczeństw mogą skłonić państwa do ograniczania współpracy. Szczególnym wyzwaniem pozostanie zatem zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania rozbudowy europejskiego przemysłu obronnego – już teraz wiadomo, że planowane 1,5 mld euro w ramach negocjowanego EDIP będzie niewystarczające. Konieczne będzie ponadto poszukiwanie w Unii sposobów na polityczny konsensus w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa, aby m.in. skutecznie powstrzymywać agresywną politykę Rosji – szczególnie w sytuacji, gdy rosnące tendencje izolacjonistyczne w USA wymagają od UE przejmowania coraz większej odpowiedzialności w kwestiach bezpieczeństwa w najbliższym sąsiedztwie.

Wnioski

 Decyzja o powołaniu komisarza ds. obrony i przestrzeni kosmicznej potwierdza, że w obliczu kryzysów KE oferuje pragmatyczne rozwiązania, dzięki czemu może skutecznie wesprzeć państwa we wzmacnianiu wspólnego bezpieczeństwa. Propozycja utworzenia nowego stanowiska została wysunięta w momencie, gdy państwa zaczęły aktywnie poszukiwać sposobów pogłębienia współpracy obronnej, czyli dopiero w związku z istotnym wzrostem zagrożenia w Europie po rosyjskiej pełnoskalowej agresji na Ukrainę. Pomimo wieloletnich zaniedbań, np. w obszarze produkcji sprzętu wojskowego i amunicji, próba przyjęcia podobnego rozwiązania była wcześniej niemożliwa ze względu na opór członków UE.

Proponowane portfolio komisarza ds. obrony i przestrzeni kosmicznej uzupełnia współpracę państw w obszarze bezpieczeństwa i obrony, co ma osłabić ich obawy, że KE chce zwiększyć swoje kompetencje i wpływ na politykę obronną członków UE, uznawaną za najbardziej wrażliwy wymiar ich suwerenności. Stwarza też okazję do uporządkowania i połączenia na poziomie UE zagadnień związanych z bezpieczeństwem we wszystkich domenach operacyjnych. Skupienie się na rozwoju zdolności wojskowych, głownie przez EDIP, może ułatwić rozwiązanie niektórych najbardziej palących kwestii, np. związanych z europejską produkcją obronną, a połączenie ich ze zdolnościami w obszarze przestrzeni cyfrowej i kosmicznej pomoże zbudować pełniejszą odporność UE na zagrożenia w przyszłości. Takie podejście stworzy więc podstawę do dalszego zwiększania wsparcia wojskowego dla Ukrainy, a także do poprawy bezpieczeństwa i pozycji UE, szczególnie w obliczu nasilającej się globalnej rywalizacji.

Rosnące rozbieżności w podejściu państw członkowskich do wojny na Ukrainie i przyszłych stosunków z Rosją mogą jednak zaważyć na dostrzeżeniu długoterminowej wagi tego procesu i będą hamowały inicjatywy nowego komisarza. Powołanie na to stanowisko Andriusa Kubiliusa z Litwy ma służyć pogodzeniu odmiennych interesów państw członkowskich, łączy on bowiem skupienie na rozbudowie samodzielnych zdolności europejskich z nastawieniem proatlantyckim, które prezentuje wiele państw Europy Środkowej, w tym Polska. Z polskiego punktu widzenia szczególnie korzystne będzie zatem ustrukturyzowanie współpracy UE z NATO i wzmacnianie europejskiego wkładu w działania Sojuszu. Szanse na promocję interesów Polski w Unii stworzy też biała księga europejskiej obronności, której przygotowanie i prezentacja przypadnie na okres polskiej prezydencji.