Na początku kadencji przewodnicząca Komisji Europejskiej (KE) Ursula von der Leyen zapowiedziała, że jednym z priorytetów jej kolegium będzie przyjęcie nowego paktu migracyjnego, obejmującego wznowienie reformy systemu dublińskiego dotyczącego przepisów azylowych. Ma on zastąpić pięcioletni program w tej dziedzinie, przyjęty w obliczu kryzysu związanego z napływem uchodźców z Bliskiego Wschodu (głównie z Syrii). Data publikacji dokumentu jest jednak systematycznie przekładana – pierwotnie zapowiedziano ją na pierwszy kwartał br., następnie przesunięto najpierw na drugi, a następnie na trzeci kwartał.

Tym samym prace nad dokumentem uzyskały priorytet ze strony Niemiec, które w programie swojej prezydencji opowiedziały się za ambitną reformą azylową, obejmującą sprawiedliwą dystrybucję osób potrzebujących ochrony w UE. Obowiązkowej relokacji od lat domagają się Cypr, Grecja, Hiszpania, Malta i Włochy. W czerwcu br. zdecydowany sprzeciw wobec obowiązkowej relokacji w jakiejkolwiek formie wyraziły natomiast państwa Grupy Wyszehradzkiej oraz Estonia, Łotwa i Słowenia. W liście do KE postulowały wypracowanie rozwiązań umożliwiających elastyczne reagowanie na kryzysy.

Bilans strategii migracyjnej z 2015 r.

Reforma systemu azylowego zakładająca relokacje azylantów wewnątrz UE była jednym z filarów programu migracyjnego UE z 2015 r. Odrzucenie przez państwa Europy Środkowo-Wschodniej zarówno tymczasowych programów relokacji, jak i projektu rewizji rozporządzenia dublińskiego zmusiło KE do poszukiwania alternatywnych rozwiązań w dziedzinie azylu. Jednym z nich była próba tworzenia w krajach pozaeuropejskich ośrodków lokowania migrantów uratowanych na Morzu Śródziemnym, innym – przyjmowanie migrantów przez koalicję chętnych państw członkowskich. Oba nie okazały się skutecznym remedium na problemy azylowe Europy. Wiele państw wprowadziło natomiast kontrole na wewnętrznych granicach Schengen w obawie przed wtórnym przepływem migrantów z południa Europy.

Konflikty wokół reformy azylowej sprawiły, że UE skoncentrowała swoją strategię na współpracy z państwami tranzytowymi. W 2016 r. podpisała umowę z Turcją, która w znacznej mierze ograniczyła napływ migrantów szlakiem wschodniośródziemnomorskim. W 2017 r. Włochy podpisały umowę z Libią, która przyniosła podobne efekty na szlaku środkowośródziemnomorskim. Współpracę z Marokiem na rzecz ograniczania migracji podjęła także Hiszpania, korzystając przy tym ze wsparcia UE. Ogółem poziom nieuregulowanej migracji w 2019 r. szacowany był na ok. 140 tys., co stanowiło najniższy wynik od 2013 r. Trend spadkowy utrzymuje się w 2020 r.

Skupienie uwagi na ograniczaniu zjawiska nieuregulowanej migracji skutkowało zaniechaniem bądź ograniczeniem wielu innych działań zaplanowanych w strategii z 2015 r. Państwa UE nie zgodziły się na przekształcenie Frontexu w prawdziwie europejską służbę uprawnioną do interwencji na granicach zewnętrznych bez zgody zainteresowanego państwa, ograniczając reformę do wzmocnienia zasobów agencji. Pomoc rozwojowa w dużej mierze podporządkowana została nadrzędnemu celowi strategii – ograniczaniu nieuregulowanej migracji do Europy, co negatywnie wpływa na efektywność programów powrotów osób niekwalifikujących się do ochrony. Tworzenie legalnych kanałów migracji realizowane poprzez programy przesiedleń przynosi umiarkowane rezultaty – od 2015 do 2019 r. łącznie przesiedlono do UE 65 tys. osób. Wciąż niewiele osiągnięto w kwestii wsparcia migracji ekonomicznej, w tym integracji migrantów. W tym obszarze, poza brakiem woli politycznej, formalnym ograniczeniem jest podział kompetencji między UE i państwa członkowskie (określony w art. 79 Traktatu o funkcjonowaniu UE).

Nowe wyzwania

Kryzys pandemiczny uwypuklił znaczenie migracji ekonomicznej – w okresie lockdownu wielu migrantów powróciło do państw pochodzenia lub nie mogło wykonywać pracy ze względu na ograniczenia podróży wprowadzone na granicach Schengen. Doprowadziło to do niedoborów pracowników w wielu sektorach gospodarki – m.in. w branży rolniczej, bazującej na pracownikach sezonowych, a także w sektorze ochrony zdrowia, opiekuńczym czy budowlanym. By wyjść naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców, niektóre państwa członkowskie zdecydowały o legalizacji pobytu nieuregulowanych migrantów (np. Włochy), przedłużeniach legalnego pobytu cudzoziemców (np. Polska, Chorwacja, Słowacja, Włochy, Francja czy Luksemburg) i uproszczeniu procedur uznawania kwalifikacji migrantów, w tym uchodźców (np. w odniesieniu do zawodów medycznych Niemcy i Francja).

Wyzwaniem zarówno w odniesieniu do uchodźców, jak i migrantów zarobkowych stały się standardy socjalne i dostęp do opieki medycznej. W Grecji i we Włoszech szczególnie dotkliwy stał się problem przeludnienia i słabych warunków sanitarnych w ośrodkach dla osób ubiegających się o azyl, rodzący obawy o wybuch kryzysu humanitarnego. Aby mu zapobiec, inne państwa członkowskie dostarczały wsparcie medyczne do ośrodków oraz oferowały relokacje. Trudności migrantów spoza UE z dostępem do opieki medycznej  stały się wyzwaniem także w wielu innych państwach członkowskich. W debacie publicznej w Belgii, Francji czy Hiszpanii wzywano do rozszerzenia opieki medycznej na nieuregulowanych migrantów.

Pośrednim skutkiem kryzysu spowodowanego COVID-19 jest również pogłębiająca się niestabilność w sąsiedztwie UE, stawiająca pod znakiem zapytania dotychczasową strategię UE wobec migracji. Postpandemiczny kryzys gospodarczy zbiera żniwo na obrzeżach UE, stymulując z jednej strony ruchy migracyjne, z drugiej zaś generując napięcia na linii państwa tranzytowe – UE. Świadectwem tych zmian jest notowany w ostatnich miesiącach wzrost migracji zarobkowej do Europy z takich krajów jak Tunezja (z 5,5% w marcu do przeszło 22% w lipcu na szlaku środkowośródziemnomorskim), których gospodarka – oparta dotychczas na turystyce – dotkliwie odczuwa skutki restrykcji podróżnych. Wzrost migracji mogą przynieść również pogłębiające się kryzysy w Libanie i na Białorusi, a także pogarszające się relacje między Turcją a Grecją, grożące załamaniem się porozumienia migracyjnego z 2016 r.

Wnioski

Nowy pakt w sprawie migracji powinien zdefiniować kształt polityki migracyjnej UE na najbliższe pięć lat. Poza deficytami związanymi z realizacją strategii z 2015 r. musi uwzględniać nowe wyzwania i trendy, ujawnione bądź pogłębione m.in. w obliczu pandemii COVID-19.

W odniesieniu do systemu azylowego Komisja stoi przed trudnym wyzwaniem – przez ostatnie lata testowano wiele rozwiązań, ale nie znaleziono złotego środka, który byłby szeroko akceptowany i efektywnie wdrażany. Powrót do mechanizmu obowiązkowej relokacji wciąż budzi zdecydowany sprzeciw wielu państw, a jego włączenie do strategii pogłębiłoby podziały w UE, utrudniające jej wyjście z kryzysu wywołanego pandemią. Jednocześnie środek, do jakiego odwołano się w ostatnich latach – współpraca z państwami tranzytowymi w celu blokowania napływu migrantów – napotyka istotne ograniczenia i nie może być długofalową strategią. W efekcie w nowej strategii obowiązkową relokację azylantów prawdopodobnie zastąpi nowa formuła dopuszczająca alternatywne formy wsparcia państw najbardziej obciążonych. Nie zakończy to jednak dyskusji na temat obowiązkowego mechanizmu, a jedynie odłoży ją w czasie.

Aby uniknąć negatywnych doświadczeń wdrażania poprzedniego programu w zakresie migracji, w nowej strategii KE może przesunąć akcent z migracji przymusowej na ekonomiczną, uwypuklając rosnące niedobory na europejskich rynkach pracy ujawnione w ostatnich latach. Biorąc pod uwagę mieszany charakter ruchów migracyjnych, będzie zachęcać państwa członkowskie do szerszego otwarcia kanałów legalnej migracji i aktywnej polityki na rzecz integracji migrantów, w tym rozszerzania ich dostępu do opieki medycznej. Jednocześnie KE podejmie próbę przywrócenia prawidłowego funkcjonowania strefy Schengen. Propozycje reform mogą dotyczyć systemu zarządzania granicami wewnętrznymi Schengen, a także wypracowania standardów sanitarnych i szerszego zastosowania nowych technologii do celów ochrony granic.