W ostatnim roku IX kadencji Parlamentu Europejskiego (PE) pojawiły się ważne propozycje reform instytucjonalnych UE. We wrześniu ub.r. został zaprezentowany raport ekspertów, zamówiony przez rządy Francji i Niemiec, a w listopadzie rezolucję na ten temat uchwalił PE. W marcu z kolei do dyskusji włączyła się KE, publikując komunikat zawierający jej pomysły zmian w funkcjonowaniu Unii.

Rozszerzenie UE

Dokument Komisji stwierdza, że rozszerzenie Wspólnoty o państwa Bałkanów Zachodnich, Ukrainę, Gruzję i Mołdawię leży w jej strategicznym interesie. Pozwoli zwiększyć międzynarodowe znaczenie UE, zmniejszy jej zależność od zewnętrznych aktorów oraz wzmocni konkurencyjność i potencjał wzrostowy wspólnego rynku. Komisja opowiedziała się przeciw wyznaczeniu orientacyjnej daty rozszerzenia – pomysł taki przedstawił w zeszłym roku m.in. przewodniczący Rady Europejskiej Charles Michel. KE argumentuje, że rozszerzenie jest oparte na kryteriach merytorycznych i każde państwo oceniane jest na podstawie konkretnych postępów w wielu obszarach, stąd nie sposób z góry określić harmonogramu tego procesu.

Państwa kandydujące podlegają procesowi stopniowej integracji (gradual integration) i już teraz mogą uczestniczyć w niektórych obszarach działalności Unii, np. w swobodnym obrocie niektórymi towarami. KE w swojej propozycji reformy postuluje, aby rozszerzyć udział państw kandydujących w unijnym rynku. Zdaniem Komisji odpowiednio wczesny dostęp do rynku pozwoli im lepiej zintegrować się z europejskimi łańcuchami dostaw i w tym celu proponuje zawieranie strategicznych partnerstw w obszarach, które stanowią przedmiot obustronnego zainteresowania, np. surowców, baterii czy turystyki. Dokument nie daje jednak jednoznacznej odpowiedzi, w jakim zakresie wspólny rynek zostałby otwarty dla państw kandydujących oraz jakiego rodzaju obowiązki zostałyby na nie w związku z tym nałożone. Aktualne problemy związane np. z eksportem ukraińskich towarów rolno-spożywczych pokazują, jak duże spory w niektórych państwach członkowskich wywołuje taki dostęp.

Zmiany polityk unijnych

W przeciwieństwie do PE, który w swojej propozycji zmian instytucjonalnych postulował poszerzenie kompetencji Unii (np. uznanie kwestii środowiskowych za kompetencję wyłączną Unii), Komisja nie proponuje znaczących zmian w tej kwestii. Wpisując się jednak w przedakcesyjny przegląd polityk unijnych, zapowiedziany w orędziu o stanie Unii przez przewodniczącą KE Ursulę von der Leyen, dokument wskazuje obszary, które będą szczególnie ważne w stosunkach UE z państwami kandydującymi – politykę transportową, klimatyczną, rolną, społeczną, ekonomiczną oraz bezpieczeństwa.

W zakresie polityki klimatycznej dużym wyzwaniem jest dominująca rola węgla w produkcji energii elektrycznej w niektórych państwach kandydujących, a także wysoki poziom emisji gazów cieplarnianych. Przyjęcie tych krajów do Unii wpłynie istotnie na system handlu uprawnieniami do emisji, Komisja wzywa więc do przedstawienia propozycji zmian w tym zakresie. Rekomenduje również włączanie się w większym stopniu państw kandydujących do działań Unii w zakresie wspólnej polityki zagranicznej – dołączanie do sankcji, wdrożenie postanowień Kompasu Strategicznego UE czy też udział w mechanizmie stałej współpracy strukturalnej w dziedzinie obrony i bezpieczeństwa (PESCO). Zwraca również uwagę na ograniczony budżet UE, który już teraz ledwie pozwala na wypełnianie zobowiązań nałożonych na Unię. Jego zwiększenie w przyszłości może być konieczne nie tylko ze względu na potencjalne rozszerzenie, ale też na coraz większą liczbę wyzwań, z jakimi musi się mierzyć Unia.

Reformy instytucjonalne

Chociaż KE nie wyklucza modyfikacji traktatów, opowiada się przede wszystkim za zmianami w ramach funkcjonującego systemu prawnego. Przedstawiając rekomendacje, zwraca uwagę na problemy ze skutecznym podejmowaniem decyzji w poszerzonym gronie państw, jeśli zachowana zostanie zasada jednomyślności przy głosowaniach w kwestii podatków, polityki zagranicznej i niektórych spraw społecznych. Podobna diagnoza znajdowała się w rezolucji PE, która postulowała zmiany traktatów w celu rozszerzenia na kolejne obszary działania Unii systemu głosowania większością kwalifikowaną (QMV). Komisja również rekomenduje szersze użycie QMV, jednak w celu jego wprowadzenia postuluje zastosowanie tzw. klauzul pomostowych (passerelle clauses), czyli przewidzianej przez traktat lizboński możliwości zmiany sposobu głosowania w wybranych obszarach z jednomyślności na QMV (co musi jednak zostać przyjęte jednomyślnie). Komisja zwraca uwagę, że w 2018 r. i w 2019 r. przedstawiła już propozycje zastosowania tego mechanizmu w odniesieniu do polityki zagranicznej, podatkowej, społecznej i energetyczno-klimatycznej. Nie zostały one jednak przyjęte przez państwa członkowskie. KE dostrzega problem, jakim może być przegłosowanie państwa w bardzo istotnych dla niego kwestiach. Aby ograniczyć takie ryzyko, postuluje wprowadzenie klauzuli żywotnych interesów – powołanie się na nią skutkowałoby koniecznością kontynuowania dyskusji aż do osiągnięcia satysfakcjonującego rozwiązania lub przekazania danej kwestii do rozważenia przez Radę Europejską.

KE wskazuje także na możliwość integracji o zróżnicowanej prędkości i stwierdza, że już teraz mamy z nią do czynienia – np. w postaci mechanizmu wzmocnionej współpracy. Podkreśla jednak, że aby takie zróżnicowanie dobrze funkcjonowało, najważniejsze polityki oraz zasady i wartości Unii powinny pozostać wspólne dla wszystkich członków. Można to interpretować jako sprzeciw wobec zbyt daleko idących rozbieżności w tym zakresie, np. w modelu zróżnicowanej integracji zaproponowanym w raporcie ekspertów zamówionym przez rządy Francji i Niemiec.

Wnioski i perspektywy

Wśród pomysłów zaproponowanych przez KE kluczowe jest pogłębianie integracji państw kandydujących z unijnym rynkiem wewnętrznym, jednak propozycja ta nie jest skonkretyzowana. Dodatkowo dokument Komisji skupia się na obszarach, które nie wywołują kontrowersji i mają niewielkie znaczenie w stosunkach między UE a kandydatami (głównie ze względu na niski wolumen w obrocie gospodarczym). Problematyczne kwestie (np. eksport towarów rolno-spożywczych do Unii) nie są poruszane lub też propozycje ich rozwiązania mają dopiero pojawić się w nieokreślonej przyszłości. Takie podejście wynika m.in. z kończącego się właśnie cyklu instytucjonalnego UE (czerwcowe wybory wyłonią nowe PE i KE). Aktualna Komisja nie posiada odpowiedniej legitymacji, aby zaproponować daleko idące zmiany w tak ważnym obszarze, dodatkowo nie chce wzbudzać kontrowersji, które mogłyby utrudnić jej przewodniczącej starania o kolejną kadencję na tym stanowisku. W przypadku jej reelekcji (na co w aktualnej sytuacji politycznej są duże szanse), propozycje te najprawdopodobniej będą jednak ważnym punktem odniesienia w dyskusji o rozszerzeniu.

Zaproponowane zmiany instytucjonalne nie mają szans na wdrożenie na tym etapie prac nad reformą UE – przeciwko głosowaniu większością kwalifikowaną jest bowiem znacząca grupa państw (m.in. Czechy, Estonia i Polska). Propozycja złagodzenia negatywnych skutków takiej zmiany dla państw członkowskich jest ponadto pozorna – jeśli powołanie się na „żywotne interesy” będzie przekładało się na konieczność podjęcia decyzji jednomyślnie, oznaczałoby to trwanie tego mechanizmu w obszarach, które miały zostać zreformowane. Jeśli zaś przekazanie danej sprawy do Rady Europejskiej miałoby mieć jedynie charakter mediacji i nie wiązałoby z koniecznością podjęcia w tym gronie decyzji jednomyślnie, byłoby de facto pozbawione znaczenia.

Z perspektywy Polski dalsze stopniowe dopuszczanie państw kandydujących do wspólnego rynku byłoby korzystne, jednak istotnym warunkiem w tym kontekście powinno być zagwarantowanie, że częściowe włączenie nie zastąpi pełnoprawnej integracji. W interesie Polski leży też dopilnowanie, aby przestrzegane były obowiązujące aktualnie reguły sprawiedliwej konkurencji (państwa kandydujące powinny spełniać wymogi UE) oraz mechanizmy chroniące unijnych producentów przed zaburzeniami rynku