Niepewna przyszłość tandemu. Stosunki francusko-niemieckie w dobie wojny i inflacji
5
28 LUT 2023

Pandemia COVID-19 i kryzys spowodowany rosyjską inwazją na Ukrainę stanowią dla francusko-niemieckiego tandemu najpoważniejszy test od powstania UE. Elity w obu państwach łączy przekonanie o konieczności współpracy, zwiększone jeszcze dzięki wypracowanemu kompromisowi wokół unijnego planu odbudowy po pandemii. Katalog rozbieżności między Francją i Niemcami jest jednak szeroki i obejmuje tak istotne kwestie, jak kształt wspólnego rynku, polityka energetyczna i obronność. Dla Polski ewentualne trwałe rozluźnienie tandemu może przynieść korzyści tylko pod warunkiem utrzymywania konstruktywnych relacji z oboma państwami, dobrej współpracy z instytucjami UE i prawidłowej diagnozy polskich interesów w obszarach będących przedmiotem francusko-niemieckiego sporu.

LISI NIESNER / Reuters / Forum

Współpraca Francji i Niemiec wiąże się z procesem pojednania po II wojnie światowej, a jej fundamentem był traktat elizejski z 1963 r. Podtrzymywanie relacji było w kolejnych dekadach jednym z fundamentów polityki obu państw. Francusko-niemiecki tandem odgrywał decydująca rolę w utworzeniu UE w 1992 r., powołaniu wspólnej waluty euro na przełomie lat 90. i początku XXI w. oraz rozszerzeniu wspólnoty w 2004 r. Powojenne pojednanie – zdaniem polityków obu krajów – niesie za sobą szczególną odpowiedzialność za wyznaczanie kierunków europejskiej integracji i kontrolowanie tego procesu.

Wymiarowi politycznemu towarzyszą ścisłe powiązania obu największych w UE gospodarek. Wymiana towarowa Francji i Niemiec wyniosła w 2021 r. 149,2 mld euro. Od 2017 r. Niemcy są dla Francji pierwszym partnerem handlowym, podczas gdy Francja zajmuje czwarte miejsce wśród partnerów Niemiec[1].

Cechą trwale odróżniającą obie gospodarki jest wysoki deficyt bilansu handlowego po stronie Francji (84,8 mld euro w 2021 r.) i wysoka nadwyżka po stronie Niemiec (176 mld euro w 2021 r.)[2]. Kontrast ten jest tematem częstych dyskusji we Francji, które prowadzą do oskarżania Niemiec o prowadzenie polityki zubażania sąsiadów poprzez nadmiernie intensywne promowanie eksportu. W odpowiedzi na te argumenty Niemcy podkreślają brak reform systemu socjalnego we Francji i mniejszą wydajność, co osłabia konkurencyjność francuskiej gospodarki.

 

Od Sorbony do Akwizgranu – w poszukiwaniu wspólnej agendy

Gdy wiosną 2017 r. Emmanuel Macron został po raz pierwszy wybrany prezydentem Francji, państwo to znajdowało się w stanie ostrego kryzysu wewnętrznego spowodowanego falą zamachów terrorystycznych na jego terytorium dokonanych z inspiracji tzw. Państwa Islamskiego[3]. Wewnętrzna i europejska krytyka postawy Angeli Merkel wobec migracji z Bliskiego Wschodu w 2015 r. i długotrwały proces negocjacji przed utworzeniem jej czwartego rządu osłabiły z kolei pozycję Niemiec.

W polityce międzynarodowej tandem musiał zmierzyć się z konsekwencjami brytyjskiej decyzji o opuszczeniu UE, a także z wzrostem nastrojów eurosceptycznych we Francji i Niemczech, a także m.in. w Polsce. Wyzwanie stanowiła także rozpoczęta w 2017 r. prezydentura Donalda Trumpa, nastawiona na gospodarczą konfrontację z UE i podważająca zaufanie do NATO.

Wewnętrzne i międzynarodowe problemy stanowiły tło przemówienia wygłoszonego przez Macrona 25 września 2017 r. na Sorbonie, które zawierało wizję reform UE i wezwanie Niemiec do współpracy. Celem Macrona było podkreślenie roli Niemiec jako uprzywilejowanego partnera Francji, ale i jednoczesne przejęcie od nich inicjatywy w sprawach integracji. Macron przewidywał zacieśnianie integracji w ramach strefy euro poprzez utworzenie jej wspólnego budżetu w wysokości „kilku procent” unijnego PKB z przeznaczeniem na inwestycje i ochronę przed skutkami kryzysów. Prezydent Francji proponował także m.in. wspólny budżet obronny UE oraz integrację polityk socjalnych.

Realizacja tych koncepcji, zwłaszcza budżetu strefy euro, miała wskazać, że to Francja nadaje ton integracji europejskiej i jest skutecznym reprezentantem interesów swoich południowych sąsiadów, którzy borykają się z problemami gospodarczymi. Niemcy, podobnie jak państwa północnej części UE, obawiały się, że wspólny budżet będzie oznaczał transfery finansowe dla krajów Południa mimo nieprzeprowadzenia wymaganych reform. Również państwa spoza strefy euro nie widziały dla siebie korzyści z tego pomysłu. Reakcja kanclerz Merkel na propozycje Macrona przez długie miesiące pozostawała wstrzemięźliwa.

Dopiero 19 czerwca 2018 r. w Mesebergu dwoje liderów podpisało wspólną deklarację zawierającą część postulatów z Sorbony. Potwierdzono wolę utworzenia wspólnego budżetu strefy euro, harmonizacji polityki migracyjnej i azylowej, powstania unijnego urzędu azylowego, a także potrzebę ściślejszej koordynacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz odejścia od zasady jednomyślności w głosowaniach jej dotyczących[4]. Dość ogólnikowy charakter dokumentu pozostawiał jednak obojgu przywódcom duże pole manewru[5].

Chęć zacieśnienia współpracy obu państw potwierdził traktat akwizgrański z 22 stycznia 2019 r., który miał na celu zagwarantowanie możliwie najściślejszej koordynacji polityki zagranicznej i europejskiej Francji i Niemiec. Jego postanowienia wpisywały się w ważną dla Francji politykę występowania w roli inicjatorki koncepcji „Europy jako mocarstwa”. Sukcesem było francuskie wsparcie dla starań Niemiec o miejsce w Radzie Bezpieczeństwa ONZ. Ważną rolę dla tandemu odgrywa także powołana traktatem Francusko-niemiecka Rada Ekonomistów, której celem jest uzgadnianie stanowisk w dzielącej oba państwa kwestii kształtu wspólnego rynku.

Przezwyciężanie skutków pandemii i polityka wobec Rosji – współpraca, która rodzi konflikty

Gospodarcze i społeczne skutki pandemii COVID-19 oraz reakcja na rosyjską inwazję na Ukrainę stanowiły w latach 2020–2022 najsilniejszy impuls do zmiany unijnego status quo w wielu dziedzinach, od naruszenia tabu wokół wspólnego zadłużenia aż do bardziej jednoznacznego zdefiniowania Rosji jako strategicznego przeciwnika Unii. Te dwa wydarzenia stały się jednocześnie katalizatorem trwających do chwili obecnej nieporozumień między Francją i Niemcami, wyostrzając znaczenie konfliktów interesów ekonomicznych i strategicznych.

Walka ze skutkami pandemii

Pandemia COVID-19, która wywołała poważne zakłócenia w światowej gospodarce, wzbudziła refleksję państw unijnych nad koniecznością skoordynowanej reakcji UE. Jej celem miało być ratowanie miejsc pracy i zakładów przemysłowych, zwłaszcza w tych krajach, które w poprzednich latach dotknął proces deindustrializacji i zastępowania produkcji krajowej zagraniczną (delokalizacji). Jednym z pomysłów było wspólne zadłużenie, które – w postaci idei euroobligacji – było promowane przez grupę państw południowej części UE w czasie kryzysu lat 2008–2011. Do zdecydowanych przeciwników tego pomysłu – będącego de facto rodzajem redystrybucji między państwami członkowskimi – należały państwa skandynawskie oraz Austria, Holandia i Niemcy.

Oprócz niechęci do stworzenia precedensu oznaczającego trwałe finansowanie gospodarek mniej wydolnych członków UE władze RFN obawiały się także zmian traktatowych oraz konsekwencji ewentualnego ogłoszenia przez Federalny Trybunał Konstytucyjny, że rozwiązanie to jest niezgodne z konstytucją[6].

Krytyczny stosunek Niemiec do koncepcji unijnych obligacji wynikał również z uwarunkowań polityki wewnętrznej, ponieważ większość opinii publicznej była jej przeciwna, zaś kanclerz Merkel obawiała się wzrostu poparcia dla AfD[7].

Stosunek Francji do idei wspólnego zadłużenia był bardziej skomplikowany. Pomysł ten nie figurował wśród propozycji reform UE zgłoszonych przez Macrona w 2017 r., prawdopodobnie ze względu na przewidywane trudności z przekonaniem do niego Niemiec. Wspólne zadłużenie w polityce francuskiej zawsze popierane było przez lewicę i rozumiane jako sposób na wzmocnienie roli Francji w UE w efekcie reprezentowania interesów państw południa Wspólnoty. Dopiero kryzys pandemiczny był dostatecznie silnym impulsem, by przekonać do tej idei Niemcy, a tym samym przedstawić Francję jako państwo skutecznie wykazujące wobec nich inicjatywę.

Dyskusje na temat przezwyciężenia gospodarczych skutków pandemii zbiegły się z niemiecką prezydencją w Radzie UE w drugiej połowie 2020 r. W tej sytuacji priorytetem dla kanclerz Merkel stała się odbudowa unijnej gospodarki uwzględniająca transformację energetyczną oraz cyfryzację. Realizacja tych planów, a zarazem powodzenie całej prezydencji, wymagały zarówno porozumienia z Francją, jak i wypracowania przez Niemcy kompromisu między północnymi a południowymi państwami UE[8].

Wspólna inicjatywa stała się możliwa, gdy Francja zaakceptowała, że Niemcy traktują euroobligacje jako jednorazowe narzędzie przeznaczone wyłącznie do finansowania inwestycji, a nie spłacanie starych długów. Ogłoszenie 18 maja 2020 r. przez Macrona i Merkel porozumienia w sprawie planu odbudowy, który miał wykorzystywać wspólne zadłużenie (w wysokości 500 mld euro, a ostatecznie – 750 mld), było dla prezydenta Francji dużym politycznym zwycięstwem po długich miesiącach frustracji wynikającej z braku porozumienia z Niemcami i połowicznymi rezultatami planów z Mesebergu.

Ustalenia te zostały potwierdzone w lipcu 2020 r. W czasie szczytu Rady Europejskiej, podczas którego uchwalono wieloletnie ramy finansowe UE na lata 2021–2027. Przywódcom Niemiec i Francji udało się przekonać państwa Europy Północnej do zmiany stanowiska. Zgodnie z priorytetami niemieckiej prezydencji część środków miała zostać przeznaczona na projekty związane z cyfryzacją i ekologią[9]. Decyzje te potwierdziły zarówno kluczową pozycję Niemiec w UE, jak i rolę Merkel jako inicjatorki kompromisowych rozwiązań w czasie szczytów Rady Europejskiej. Na gruncie polityki wewnętrznej kanclerz podkreślała konieczność zachowania unijnej solidarności w czasie kryzysu[10].

W polityce wewnętrznej Macron mógł odpierać zarzuty przeciwników oskarżających go o nadmierną uległość wobec Niemiec, argumentując, że jego polityka – nakierowana na porozumienie ze wschodnim sąsiadem – przynosi znacznie lepsze rezultaty niż konfrontacja z Niemcami preferowana przez Grecję, Włochy czy Polskę.

Polityka wschodnia tandemu do 24 lutego 2022 r.

Stosunek do Rosji i Ukrainy nie był w latach 2014–2022 przedmiotem kontrowersji między Francją a Niemcami. Oba państwa wykorzystywały udział w Formacie normandzkim – odpowiedzialnym za wynegocjowanie a następnie implementację porozumień Mińsk 1 i Mińsk 2 – do zaznaczenia jedności wobec wojny w Donbasie. Poparły sankcje przeciw Rosji oraz, chociaż nie bez oporów, rozmieszczenie batalionowych grup bojowych NATO w Polsce i państwach bałtyckich[11]. Jednocześnie zarówno Francja, jak i Niemcy sprzeciwiały się po 2014 r. uznawaniu Rosji za przeciwnika.

W przypadku Niemiec najważniejsza była głębia powiązań gospodarczych, przede wszystkim wspólne projekty energetyczne w postaci gazociągów NS1 i NS2, które miały odgrywać kluczową rolę w niemieckiej transformacji energetycznej. Nie bez znaczenia były tradycje niemieckiej polityki wschodniej, w której podkreślano znaczenie dialogu z Rosją. Wobec agresywnej postawy Putina i takich wydarzeń, jak seria ataków hakerskich na Bundestag, polityka kanclerz Merkel – polegająca na przedłużaniu unijnych sankcji przy jednoczesnych próbach dyplomatycznego dialogu – cechowała się coraz większą bezradnością wobec Rosji[12].

Dla Francji najważniejsza była strategiczna rola Rosji jako jednego z biegunów porządku światowego. Francja, mając ambicję odgrywania podobnej roli, nie chciała zrzec się prawa do prowadzenia dialogu z Rosją. Dodatkowym argumentem był szeroki zakres francuskich inwestycji w Rosji oraz powiązania w niektórych strategicznych branżach gospodarki (wydobycie ropy i gazu, aeronautyka, przemysł kosmiczny, nasiennictwo).

Francja, w tym sam Macron, kilkakrotnie demonstrowała sceptycyzm wobec niemieckiej polityki uzależniania się od rosyjskich surowców, w tym decyzji o budowie gazociągu NS2, którą Niemcy podjęły rok po aneksji Krymu przez Rosję. Zastrzeżenia te nigdy nie przerodziły się jednak w realny spór, ponieważ władze Francji uznawały, że ich interesy nie są na tyle zagrożone, by wyrażając sprzeciw, narażać na szwank relacje z Niemcami. Co więcej, francuski importer gazu Engie włączył się nawet kapitałowo w projekt NS2[13].

Scholz–Macron – współpraca po wyborach we Francji i w Niemczech (2021–2022)

Sformowanie nowego rządu koalicyjnego w Niemczech po wyborach do Bundestagu jesienią 2021 r. komentatorzy oceniali jako szansę na zbliżenie stanowisk z Francją w kwestiach, które wcześniej dzieliły oba państwa[14]. Macron miał w szczególności nadzieję na postęp dyskusji o pogłębieniu integracji socjalnej, konsolidacji strategicznych gałęzi przemysłu czy wspólnych projektów zbrojeniowych, takich jak samolot wielozadaniowy (FCAS) czy czołg (MGCS). Francusko-niemiecki tandem miał też promować reformę traktatów, której sztandarowym postulatem było rozszerzenie głosowania większością kwalifikowaną (zamiast jednomyślności) w Radzie UE nad kwestiami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Choć kanclerz Olaf Scholz od początku podkreślał konieczność budowy „suwerenności europejskiej” – nawiązując w ten sposób do promowanej przez francuską dyplomację koncepcji „autonomii strategicznej” – we Francji zaniepokojenie wzbudziło jednak niemieckie rozumienie tego pojęcia[15], o którym Scholz mówił w Pradze 29 sierpnia 2022 r.[16] O ile przemówienie Macrona z Sorbony było kierowane do Niemiec i zawierało ofertę współpracy przy pogłębianiu integracji, w szczególności w strefie euro[17], w praskiej mowie Scholza Francja została zaledwie wspomniana, a głównym przesłaniem była niemiecka ambicja odegrania roli architekta kompromisów akceptowalnych dla wszystkich członków Unii i połączenie pogłębiania integracji z

 rozszerzaniem UE[18].

Oba państwa najwięcej łączy na poziomie ogólników. Scholz potwierdził, wyrażaną także przez Macrona, konieczność przeprowadzenia reform instytucjonalnych mających zwiększyć efektywność UE, takich jak zmniejszenie składu KE oraz ograniczenie prawa weta państw członkowskich[19].

Niemieckie rozumienie „suwerenności strategicznej” różni się od tego, w jaki sposób Macron chciał zapewnić UE strategiczną „autonomię”. Dla prezydenta Francji oznacza ona przygotowanie Europy na wypadek opuszczenia jej przez Amerykanów, konsolidację przemysłu zbrojeniowego pod kierunkiem najbardziej zaawansowanych w tej dziedzinie państw członkowskich oraz wysiłki na rzecz zwiększenia zdolności wojskowych i zaangażowania UE m.in. w basenie Morza Śródziemnego i w Afryce. Scholz natomiast w znacznie większym stopniu niż Macron podkreśla, że rolę podstawowego gwaranta bezpieczeństwa Europejczyków pełni NATO[20]. Niezadowolenie Francuzów wzbudziły potwierdzające słowa Scholza o Sojuszu decyzje Niemiec o zakupie 35 wielozadaniowych samolotów F-35 (zamiast np. francuskich Rafale) i 60 śmigłowców CH-47 Chinook[21]. Niemcy uzasadniali tę pierwszą transakcję chęcią uczestniczenia w programie nuclear sharing, czego nie mógł zapewnić zakup francuskich samolotów i brak otwartości Francuzów na europeizację ich sił odstraszania. Francuscy dziennikarze, eksperci i politycy podkreślają, że autonomia państw UE w zakresie obronności nie będzie mogła być osiągnięta, jeżeli sami Europejczycy nie będą kupowali uzbrojenia produkowanego na kontynencie.

Największe rozbieżności dotyczą sfery finansów oraz polityki migracyjnej. Niemcy nie przyjęły francuskich propozycji koordynacji polityk fiskalnych i społecznych, obawiając się – podobnie jak w poprzednich latach – że otworzy to drogę do transferów pieniężnych do słabszych gospodarczo krajów. Prezydent Francji opowiedział się za zaostrzeniem polityki migracyjnej i większą koordynacją wysiłków na poziomie unijnym, co korespondowało z obawami francuskiej opinii publicznej przed kolejnymi kryzysami migracyjnymi[22]. Kanclerz Scholz, mając na uwadze kłopoty niemieckiej gospodarki z brakiem rąk do pracy, opowiada się z kolei za większym otwarciem UE na emigrantów zarobkowych[23].

Po 24 lutego obaj liderzy zgodnie podkreślają, że europejska suwerenność powinna być związana również z dywersyfikacją źródeł surowców i ograniczeniem uzależnienia od Rosji i Chin, a także z zieloną transformacją i rozwojem nowych technologii. Przygotowania na możliwość odcięcia od dostaw ropy, gazu i metali ziem rzadkich z Rosji, podobnie jak i polityka wobec Chin, jesienią 2022 r. stały się przedmiotem sporu między Francją a Niemcami[24].

Na różnice w spojrzeniu na niezależność energetyczną UE wpłynęły także konflikty z poprzednich lat, głównie sprzeciw Niemiec wobec dalszego rozwoju energii nuklearnej, która stanowi ok. 70% produkcji elektryczności we Francji. Chociaż francuskie władze mogły odpłacić Niemcom zarzutami o podważanie bezpieczeństwa energetycznego UE, Macron nie zdecydował się na konfrontację z dwóch powodów. Po pierwsze francuska energetyka atomowa znajduje się w stanie zapaści spowodowanej brakiem inwestycji w jej utrzymanie i budowę nowych reaktorów. W konsekwencji Francja była zmuszona w sezonie zimowym 2022/2023 częściowo importować energię elektryczną z Niemiec. Po drugie Macron obawia się, że wchodzenie w otwarty konflikt z Niemcami mogłoby zagrozić zatwierdzeniu przez KE francuskich planów budowy sześciu nowych reaktorów. Oba rządy starają się zatem nie eksponować różnic w tak kluczowej kwestii i poszukują możliwości współpracy. W bieżącym sezonie zimowym okazała się nią być umowa „gaz za prąd” – w zamian za nadwyżki niemieckiego prądu eksportowane do Francji, państwo to zobowiązało się odsprzedawać Niemcom część rezerw gazu. W wystąpieniach publicznych obaj przywódcy eksponują jednak odmienne priorytety – Macron mówi o konieczności jak najszybszego odejścia gospodarki UE od paliw kopalnych i o roli energetyki nuklearnej w transformacji ekologicznej, Scholz z kolei podkreśla kluczową rolę OZE i szuka alternatywnych dostawców gazu do budowanych obecnie pływających terminali LNG[25].

Kolejnym punktem spornym w tej kwestii stała się kwestia gazociągu MidCat, za pomocą którego Niemcy chciały pozyskiwać gaz z Hiszpanii i północnej Afryki. Macron sprzeciwiał się budowie tego gazociągu przez terytorium Francji, twierdząc, że krótkoterminowych problemów z niedoborem gazu nie należy rozwiązywać za pomocą inwestycji, które mogą być opłacalne jedynie w długim terminie, opóźniając transformację ekologiczną i przywiązując największą gospodarkę UE do paliw kopalnych[26].

Francja i Niemcy prezentują zbliżone stanowisko w sprawie przyszłości relacji z Chinami. W obu państwach prowadzone są dyskusje na temat możliwości zmniejszenia „jednostronnych zależności” od ChRL, powiązanego jednak z kontynuacją współpracy gospodarczej. Obecność na chińskim rynku była priorytetem szczególnie dla niemieckich koncernów. W pierwszej połowie 2022 r. wartość nowych niemieckich inwestycji w Chinach osiągnęła 10 mld euro, co stanowi 7% całości niemieckich inwestycji zagranicznych[27]. W dużej mierze dzięki zaangażowaniu Niemiec KE zakończyła pod koniec grudnia 2020 r. negocjacje kompleksowego porozumienia inwestycyjnego (CAI) z Chinami[28].

Przedmiotem napięć stała się wizyta kanclerza Scholza w Pekinie 4 listopada 2022 r. Odbyła się ona w szczególnym kontekście politycznym – jako pierwsza od trzech lat wizyta przywódcy z Zachodu w ChRL, do której doszło zaledwie kilka dni po skoncentrowaniu pełni władzy w rękach Xi Jinpinga. Mimo sygnałów ze strony prezydenta Macrona, który dążył do wspólnej wizyty przywódców Francji i Niemiec w Pekinie, kanclerz Scholz zdecydował się na samodzielną podróż w towarzystwie szefów niemieckich koncernów. We Francji wizyta ta została potraktowana jak krok podważający jedność Zachodu, a także dowód na niemiecki egoizm i przedkładanie interesów gospodarczych ponad współpracę z europejskimi partnerami[29].

Na przełomie października i listopada 2022 r. frustracja z powodu braku postępów w niwelowaniu różnic interesów stała się szczególnie widoczna po stronie francuskiej. Doprowadziła ona do odwołania przez władze Francji konsultacji międzyrządowych z Niemcami, które były zaplanowane na 26 października w Fontainebleau. Choć obie strony tłumaczyły to potrzebą dodatkowego czasu na uzgodnienie spornych kwestii, odwołanie spotkania uznano za przejaw najpoważniejszego od lat kryzysu w relacjach dwustronnych. Władze Francji dążyły do wywarcia presji na Niemcy w celu uzyskania ustępstw w negocjacjach dotyczących samolotów wielozadaniowych (FCAS) i maksymalnej ceny gazu w UE. Oceniano, że proces ustaleń wewnątrz niemieckiej koalicji rządowej jest tak żmudny, że strona niemiecka w rozmowach z Francuzami nie wykazuje już wystarczającej elastyczności. Taktyka ta okazała się częściowo skuteczna, gdyż pod koniec listopada koncerny Dassault i Airbus porozumiały się co do sposobu realizacji projektu FCAS, zwłaszcza co do drażliwych kwestii ochrony praw patentowych francuskiego koncernu[30]. Utworzona pod egidą Francji i Włoch koalicja kilkunastu państw zmusiła Niemcy do zaakceptowania koncepcji maksymalnej ceny gazu (na poziomie 180 euro za MWh). Według władz w Berlinie znacząco niższa od rynkowej cena maksymalna może spowodować bojkot europejskich odbiorców przez eksporterów LNG.

 

Stan i perspektywy rozwoju relacji francusko-niemieckich

Kompromis wokół planu odbudowy po pandemii miał świadczyć o witalności francusko-niemieckiego tandemu, zaś wspólna polityka wobec Rosji i Ukrainy przed 24 lutego 2022 r. – o zdolności tych dwóch państw do nadawania UE kierunku działań zewnętrznych. Paradoksalnie, efekt inflacyjny spowodowany wspólnym zadłużeniem wzmocnił niechęć niemieckiej klasy politycznej wobec tej idei i obawy przed utrwaleniem się stanu, w którym Niemcy dotują słabsze gospodarki UE. Zjawiska kryzysowe spotęgowała rosyjska inwazja na Ukrainę, która spowodowała dalszy wzrost inflacji i kryzys energetyczny. W efekcie doszło do ujawnienia i wyostrzenia istniejących od dawna różnic między Francją i Niemcami, a nawet do dyskusji o sensowności dalszej tak intensywnej współpracy między tymi państwami. Alarmistyczny ton prasowych doniesień o końcu francusko-niemieckiego tandemu, dominujący jeszcze w pierwszej połowie listopada 2022 r., ustąpił w kolejnych tygodniach refleksji nad brakiem alternatywy dla współpracy tych państw w kształtowaniu kierunków dalszej integracji europejskiej.

Okoliczności zewnętrzne, takie jak protekcjonistyczna polityka USA, wzmacnianie sił eurosceptycznych w UE czy straty wynikające z braku wspólnego stanowiska wobec Rosji i Chin, sprawiły, że Scholz i Macron postanowili przystąpić do rekonfiguracji współpracy, a nie do wyostrzania kwestii spornych. Szczyt obu liderów z okazji 60. rocznicy zawarcia traktatu elizejskiego, zorganizowany 22 stycznia 2023 r. w Paryżu wraz ze wspólnym posiedzeniem Rad Ministrów obu państw, dał okazję do podkreślenia woli politycznej, by dalej współpracować i przyjąć kompromisy w pewnych sferach. Francja zgodziła się na udział Niemiec w korytarzu wodorowym, który da im także dostęp do gazu ze źródeł afrykańskich. We wspólnym komunikacie oba państwa zaznaczyły także wsparcie dla Ukrainy i dla NATO, co można odczytać jako gest Francji w kierunku Niemiec. Francja i Niemcy mają też przeprowadzić wspólne ćwiczenia wojsk na wschodniej flance NATO i UE.

Zarówno Francji, jak i Niemcom trudno jest w UE znaleźć partnerów, którzy mogliby stanowić alternatywę dla tandemu. Choć władze Francji chętnie przyjmują rolę rzecznika państw południowej części UE i uważają basen Morza Śródziemnego za priorytetowy obszar swoich interesów[31], nie chcą jednocześnie, by Francja była zaliczana do grupy państw pogrążonych w kryzysie gospodarczym, które wymagają ciągłej pomocy ze strony UE. Dla Niemiec naturalnymi partnerami są „oszczędne” państwa północnej części UE, lecz wspólnota interesów gospodarczych nie zapobiegła kryzysowi zaufania do Niemiec – zwłaszcza w Szwecji, Danii czy Finlandii – związanego z błędną polityką wobec Rosji. Stratom wizerunkowym nie zapobiegła obecność kanclerza na sierpniowym szczycie państw skandynawskich ani zdecydowane poparcie dla natowskich aspiracji Finlandii i Szwecji[32]. Podobne przyczyny, a także konflikty z Polską, przeszkadzają w zbliżeniu Niemiec z państwami Europy Środkowej, którego to scenariusza bardzo obawiała się Francja po praskim przemówieniu Scholza.

Oprócz pewnej bezalternatywności czynnikiem skłaniającym Niemcy i Francję do zbliżenia jest także wspólny sprzeciw wobec protekcjonistycznej polityki Joe Bidena, zwłaszcza wobec rozwiązań zawartych w Inflation Reduction Act, które mogą zagrozić konkurencyjności europejskiego przemysłu w branżach kluczowych dla transformacji energetycznej (produkcja baterii, chipów, elektromobilność). Oba państwa w odpowiedzi na IRA postulują większe wsparcie dla europejskich przedsiębiorstw, m.in. system subsydiów i poluzowanie zasad pomocy publicznej[33].

Dla Francji jest to kolejna okazja, by zaznaczyć różnice interesów między Europą i USA oraz przekonać Niemcy do budowy „wspólnej kultury strategicznej” UE. Równie istotne jest wspólne stanowisko Niemiec i Francji wobec Rosji, które skłania tandem do pozostawienia możliwości podjęcia współpracy z tym państwem po zawarciu pokoju lub zawieszeniu broni z Ukrainą. Wypowiedzi zarówno Macrona (o konieczności udzielenia Rosji „gwarancji bezpieczeństwa” po wojnie[34]), jak i Scholza (o niezbędności dialogu z Rosją[35]) wskazują na wspólne stanowisko obu państw. Równolegle zarówno Francja, jak i Niemcy rozumieją konieczność dostarczania Ukrainie pomocy wojskowej i finansowej w celu przynajmniej powstrzymania postępu rosyjskich wojsk, nie chcąc jednak być jej inicjatorami. Nie bez znaczenia jest także presja ze strony pozostałych sojuszników, zwłaszcza USA, na zwiększanie dostaw broni. Zapewnieniom Scholza i Macrona o woli powrotu do rozmów z Rosją towarzyszy więc w ostatnich tygodniach także zwiększenie zakresu pomocy wojskowej dla Ukrainy (m.in. o francuskie pojazdy opancerzone AMX-10 czy niemieckie Mardery i czołgi Leopard). 

Wszystkie przywołane wyżej decyzje nie usuną istniejących różnic interesów między Niemcami a Francją, lecz będą skłaniały ich rządy do kontynuowania współpracy w obawie przed osłabieniem politycznego znaczenia w razie eskalacji konfliktu. Tandem będzie w jeszcze większym stopniu definiował się jako platforma uzgadniania wizji polityki zagranicznej i gospodarczej w obawie przed wspólnymi zagrożeniami dla obu państw i całej UE. Sprzyjać tej argumentacji będzie brak realnej alternatywy w UE dla przywódczej roli francusko-niemieckiego partnerstwa oraz rosnące znaczenie sił eurosceptycznych w państwach członkowskich. Może ono doprowadzić do ukształtowania się Europy dwóch lub nawet wielu prędkości – pożądanej zwłaszcza przez Francję – w której państwa niechętnie nastawione do wspólnej waluty i pogłębiania integracji znalazłyby się (na własne życzenie) poza nowymi obszarami wzmocnionej współpracy (a więc i bez wpływu na nie). 

Mniej prawdopodobnym wariantem jest podtrzymanie obecnego poziomu współpracy Francji i Niemiec przy jednoczesnym narastaniu kwestii spornych i braku nowych strategicznych inicjatyw, co spowoduje osłabienie siły tandemu. W takim scenariuszu dalsze jego funkcjonowanie podtrzyma sieć wzajemnych powiązań gospodarczych, politycznych i społecznych na różnych poziomach oraz brak możliwości zawarcia przez Francję i Niemcy trwałych alternatywnych sojuszy. Zarówno prezydentowi Macronowi, jak i kanclerzowi Scholzowi będzie zależało na podkreślaniu bliskości obu państw i na realizacji wspólnych projektów, m.in. zbrojeniowych.

Przyczyną pogłębienia rozdźwięków między Francją i Niemcami, oprócz obiektywnie istniejących różnic, mogą być zmiany na scenie politycznej obu krajów w postaci wzrostu sił skrajnych, kontestujących zarówno integrację europejską, jak i zasadność dalszego działania tandemu. Ryzyko takie istnieje we Francji, gdzie zarówno Marine Le Pen (w wyborach prezydenckich), jej partia Zjednoczenie Narodowe, jak i skrajna lewica odnotowały w wyborach parlamentarnych historycznie wysokie wyniki. Jednym z postulatów tych partii (zwłaszcza Zjednoczenia) jest ograniczenie gospodarczej, politycznej i militarnej współpracy z Niemcami jako osłabiającej Francję – na korzyść m.in. zbliżenia z Rosją[36].

W przypadku Niemiec również odnotowywany jest w sondażach trend wzrostowy dla AfD (w zależności od badania 13–15%), co oznacza, że jest to czwarta siła polityczna. Partia ta postuluje rozwiązanie UE i utworzenie w jej miejsce luźniejszej wspólnoty gospodarczej. W kontekście relacji z Francją AfD odrzuca idee tworzenia jakichkolwiek europejskich struktur obronnych[37]. Biorąc pod uwagę, że partia ta pozostaje od lat izolowana przez pozostałe ugrupowania na szczeblu federalnym i landowym, dalszy wzrost jej popularności nie będzie oznaczał wpływu na politykę państwa. Realnym zagrożeniem jest natomiast scenariusz, w którym opozycyjna (i prowadząca w sondażach) CDU oraz współrządząca FDP będą usiłowały przejąć część wyborców i postulatów Alternatywy, np. poprzez blokowanie idei zacieśniania integracji europejskiej czy forsowanie interesów niemieckich przedsiębiorstw, co spowoduje kolejne napięcia w relacjach z Francją.

 

Sytuacja w której następowałoby dalsze osłabianie tandemu przy zachowywaniu pozorów jedności oznaczałaby zablokowanie reform UE. Na poziomie Rady Europejskiej skutkowałoby to z kolei wzrostem znaczenia średnich i mniejszych państw, zwłaszcza przy braku porozumienia Francji i Niemiec w poszczególnych kwestiach. Można również oczekiwać zwiększenia roli unijnych instytucji, szczególnie przewodniczących Rady i Komisji Europejskiej.

Najmniej realnym wariantem jest trwały rozpad tandemu. Zerwanie francusko-niemieckiej współpracy jest możliwe jedynie przy kumulacji powyższych zjawisk, tj. narastania sprzeczności interesów i dojścia do władzy ugrupowań skrajnych w jednym lub obu państwach.

Prawdopodobieństwo tego ostatniego jest wyższe we Francji niż w Niemczech. Priorytetem władzy sprawowanej przez francuską skrajną prawicę lub skrajną lewicę byłoby z pewnością podkreślanie dystansu wobec Niemiec i intensyfikacja współpracy z wszystkimi partnerami zainteresowanymi ich osłabieniem, zwłaszcza z państwami Europy Południowej (w razie zwycięstwa lewicy) lub państwami rządzonymi przez ugrupowania eurosceptyczne (w razie zwycięstwa skrajnej prawicy). W odpowiedzi Niemcy dążyłyby do utrwalenia tradycyjnych partnerstw z państwami Europy Północnej, Austrią i Holandią oraz z wybranymi państwami Europy Środkowej (np. Polską, Węgrami, Czechami, Słowacją czy Chorwacją – w zależności od aktualnej konfiguracji politycznej). Scenariusz rozbicia UE na konkurujące bloki zapewne doprowadziłby do trwałego kryzysu UE oraz pociągnąłby za sobą niekorzystne zjawiska ekonomiczne, np. znaczne osłabienie euro.

Wnioski dla Polski

Najbardziej prawdopodobny wariant, czyli podtrzymanie francusko-niemieckiej współpracy, będzie dla Polski oznaczał zachowanie status quo. Biorąc pod uwagę dysproporcje potencjałów gospodarczych Polski, Francji i Niemiec, różnice w postrzeganiu przyszłości procesu integracji europejskiej, konflikty związane z praworządnością oraz nieporozumienia między Polską a Niemcami, istnieje jednak groźba, że tandem podejmie inicjatywy niekorzystne dla Polski.

W polityce europejskiej oznaczałoby to pogłębienie procesów prowadzących do wykluczenia Polski z głównego nurtu integracji. W kontekście wojny na Ukrainie szczególnie niepożądane byłyby próby podtrzymywania przez przywódców Francji i Niemiec „dialogu” z reżimem Putina oraz przeświadczenie, że docelowo europejska architektura bezpieczeństwa powinna obejmować również Rosję. Kwestie sporne nie wykluczają współpracy Polski z państwami tandemu w wybranych sprawach, jednak tylko w formule bilateralnej, czego przykładem jest np. przyjęcie niemieckiej oferty wzmocnienia obrony przeciwrakietowej czy zakup francuskich satelitów rozpoznawczych.

Osłabienie francusko-niemieckiego tandemu mogłoby przynieść czasowe zwiększenie roli Polski w UE jako partnera zawieranych przez Francję lub Niemcy sojuszy w poszczególnych kwestiach. W tym celu pożądane byłoby utrzymywanie zrównoważonych relacji z oboma partnerami, ponieważ interesy Polski w sprawach będących przedmiotem niemiecko-francuskiego sporu nie leżą jednoznacznie po stronie żadnego z tych państw. Pojęcie równowagi ma przy tym charakter względny, gdyż relacje z Niemcami mają dla Polski większe znaczenie niż stosunki z Francją – Niemcy są sąsiadem Polski, a polsko-niemiecka wymiana handlowa jest kilkukrotnie wyższa (103,7 mld euro w 2021 r.)[38] niż polsko-francuska (25,5 mld euro w 2021 r.[39]).

Razem z Francją i grupą państw Europy Środkowej Polska opowiada się za rozwojem energetyki atomowej, lecz uzależnienie od węgla i gazu (jako paliwa przejściowego do produkcji energii elektrycznej) w krótkiej i średniej perspektywie zbliżają ją bardziej do Niemiec niż do Francji, która produkuje najbardziej zdekarbonizowany prąd w UE. Polskie ambicje modernizacji i powiększania sił zbrojnych mogą zwiększać możliwości współpracy z największą potęgą militarną UE, jaką jest Francja. Polskę i Niemcy łączy jednak przywiązanie do NATO i sojuszu z USA oraz położenie geograficzne, co sprawia, że dla obu państw bezpieczeństwo w Europie Środkowej i reakcja na zagrożenie ze strony Rosji są zagadnieniami znacznie bardziej naglącymi niż dla skupionej na południowym sąsiedztwie Francji. Jeszcze bardziej skomplikowane jest zdefiniowanie polskich interesów wobec francusko-niemieckich sporów gospodarczych. Istniejący system solidarności państw członkowskich, oparty na wykorzystaniu środków z funduszu spójności, jest dla Polski korzystniejszy niż postulowana m.in. przez Francję „unia transferów” korzystająca ze strefy euro. Udzielana przez Niemcy masowa pomoc publiczna dla przedsiębiorców w związku z kryzysem energetycznym stanowi dla Polski – gospodarki częściowo komplementarnej wobec niemieckiej – znacznie mniejsze zagrożenie niż dla konkurujących z przemysłem niemieckim gospodarek Francji czy Włoch. Polskę i Niemcy łączy także przekonanie, że różnice interesów gospodarczych między UE a USA nie powinny prowadzić do konfliktu politycznego, który mógłby mieć fatalne konsekwencje dla jedności euroatlantyckiej i bezpieczeństwa Europy.

Najmniej pożądanym scenariuszem z punktu widzenia Polski jest trwały konflikt i rozpad tandemu, który niósłby za sobą osłabienie spójności UE, a w skrajnej postaci także paraliż decyzyjny wspólnoty. Niezależnie od prognozowanych scenariuszy relacje Polski z Francją i Niemcami będą skupiały się na wymiarze bilateralnym. Format Trójkąta Weimarskiego, ze względu na trudność znalezienia wspólnej agendy łączącej wszystkie trzy państwa, będzie odgrywał jedynie marginalną rolę forum wymiany poglądów.

 

[1] Trade in goods by top 5 partners, Eurostat, https://ec.europa.eu.

[2] Solde de la balance commerciale en biens, INSEE, www.insee.fr; Außenhandel Rangfolge der Handelspartner im Außenhandel der Bundesrepublik Deutschland (endgültige Ergebnisse), Destatis, www.destatis.de.

[3] Por. H. Micheron, Le jihadisme français: Quartiers, Syrie, prisons, Gallimard, 2020.

[4] L. Gibadło, S. Płóciennik, Zatarty silnik Europy. Relacje francusko niemieckie w czasach multikryzysu, „Komentarze OSW”, 23 stycznia 2023 r., www.osw.waw.pl.

[5] J. Szymańska, S. Płóciennik, Deklaracja z Mesebergu: Francja i Niemcy przedstawiają plan zmian w Unii Europejskiej „Komentarz PISM”, nr 46/2018, 20 czerwca 2018 r., www.pism.pl. 

[6] P. Becker, Changement de cap de l’Allemagne en matière de politique européenne : un repositionnement avec des limites, „Allemagne d'aujourd'hui” 2021, nr 236, s. 71.

[7] S. Kinkartz, Corona-Krise: Was haben die Deutschen gegen Eurobonds?, „Deutsche Welle”, 22 kwietnia 2020 r., www.dw.com.

[8] L. Gibadło, Koronaprezydencja – niemieckie priorytety przewodnictwa w Radzie UE, „Biuletyn PISM”, nr 109 (2041), 20 maja 2020, r., www.pism.pl.

[9] L. Gibadło, Niemcy: schyłek ery Merkel w cieniu pandemii, „Rocznik Strategiczny” 2020, nr 1, s. 301.

[10] B. Riegert, Corona-Bonds - volle Fahrt voraus!, „Deutsche Welle”, 18 maja 2020 r., www.dw.com.

[11] A. Kacprzyk, Odstraszanie konwencjonalne na wschodniej flance NATO po szczycie w Warszawie, „Biuletyn PISM”, nr 50 (1400), 2 sierpnia 2016 r., www.pism.pl.

[12] S. Żerko, Niemcy wobec Rosji-zarys historii niemieckiej Russlandpolitik, „IZ Policy Papers” 2022, nr 40, s. 54–55. Najpełniejszy opis niemieckich błędów w polityce wobec Rosji zob. T. Urban, Verstellter Blick. Die deutsche Ostpolitik, edition.foto TAPETA, 2022.

[13] Nord Stream 2 AG and European energy companies sign financing agreements, Engie, 24 kwietnia 2017 r., www.engie.com.

[14] Ł. Maślanka, Otwarty tandem – Francja wobec nowej koalicji w RFN, „Biuletyn PISM”, nr 2 (2421), 4 stycznia 2022 r., www.pism.pl.

[15] N. Renaud, Face à Moscou, Scholz veut ancrer le flanc Est de l'Europe, „Les Echos”, 29 sierpnia 2022 r., www.lesechos.fr.

[16] Rede von Bundeskanzler Scholz an der Karls-Universität am 29. August 2022 in Prag, Der Bundesregierung, 29 sierpnia 2022 r., www.bundesregierung.de

[17] Ł. Jurczyszyn, Reformy UE według prezydenta Macrona: oferta adresowana do Niemiec, „Biuletyn PISM”, nr 101 (1543), 26 października 2017 r., www.pism.pl

[18] Ł. Jasiński, M. Szczepanik, Kanclerz Niemiec o przyszłości Europy, „Komentarz PISM” nr 114/2022, 31 sierpnia 2022 r., www.pism.pl.

[19] Ibidem.

[20] Rede von Bundeskanzler…, op. cit.

[21] F-35: Nachfolger für den Tornado, Das Bundesministerium der Verteidigung, 14 marca 2022 r.,  www.bmvg.de.  

[22] Sorbonne speech of Emmanuel Macron - Full text / English version, „Ouest France”, 26 września 2017 r., http://international.blogs.ouest-france.fr.

[23] Rede von Bundeskanzler Scholz…, op.cit.

[24] A. Dziubińska, Niemożliwa równowaga – Francja wobec Chin w 2022 r., „Biuletyn PISM”, 186 (2605), 29 listopada 2022 r.www,pism,pl; Ł. Jasiński, Współpraca i zagrożenie - Chiny w polityce Niemiec, „Biuletyn PISM”, 184 (2603), 25 listopada 2022 r., www.pism.pl.

[25] Ł. Jasiński, Z. Nowak, Niemieckie próby uniezależnienia się od rosyjskich surowców, „Biuletyn PISM”, nr 190 (2609), 2 grudnia 2022 r., www.pism.pl

[26] France to look into MidCat pipeline again as energy crunch tightens, „Politico”, 28 września 2022 r., www.politico.eu.

[27] J. Matthes, China-Abhängigkeit der deutschen Wirtschaft : mit Volldampf in die falsche Richtung, IW-Kurzbericht nr 68, 19 sierpnia 2022 r., https://www.iwkoeln.de.

[28] M. Przychodniak, Zakończenie negocjacji porozumienia inwestycyjnego UE–Chiny, „Komentarz PISM”, nr 95/2020, 31 grudnia 2020 r., www.pism.pl.

[29] M. Koch, Der Alleingang des Kanzlers sorgt zu Recht für Verstimmung in Europa, „Deutschland Funk”, 5 listopada 2022 r., www.deutschlandfunk.de.

[30] Accord conclu entre Dassault Aviation et Airbus sur l'avion de combat du futur, „Le Figaro”, 1 grudnia 2022 r., www.lefigaro.fr.

[31] Politique méditerranéenne de la France, France Diplomatie, listopad 2021, www.diplomatie.gouv.fr.

[32] Schweden und Finnland: Scholz erwartet bald Nato-Beitritt, „Die Zeit”, 16 sierpnia 2022 r., www.zeit.de

[33] Joint statement by Bruno Le Maire and Robert Habeck : " We call for a renewed impetus in European industrial policy, Ministère de l’Economie, des Finances et de la Souveraineté industeielle et numérique, 22 listopada 2022 r., www.presse.economie.gouv.fr.

[34] A. Chemin, Ph. Ricard, Guerre en Ukraine : le cavalier seul diplomatique d’Emmanuel Macron, „Le Monde”, 12 grudnia 2022 r., www.lemonde.fr.

[35] Putin, beenden Sie diesen Krieg!, „Süddeutsche Zeitung”, 16 grudnia 2022 r., www.sueddeutsche.de.

[36] A. Dziubińska, Francja po drugiej turze wyborów parlamentarnych, „Biuletyn PISM”, nr 102 (2521), 22 czerwca 2022 r., www.pism.pl.; eadem, Wizja polityki zagranicznej Marine Le Pen, „Biuletyn PISM”, nr 71 (2490), 22 kwietnia 2022 r., www.pism.pl.

[37] AfD. Grundsatzprogramm für Deutschland, Alternative für Deutschland, kwiecień–maj 2016, www.afd.de.

[38] Rangfolge der Handelspartner im Außenhandel der Bundesrepublik Deutschland (endgültige Ergebnisse), Destatis. Statistisches Bundesamt, Statistisches Bundesamt, 3 listopada 2022 r., www.destatis.de

[39] Relations économiques entre la France et la Pologne, Direction générale du Trésor, 4 października 2022 r., www.tresor.economie.gouv.fr.