Zapasowe partnerstwo: znaczenie relacji francusko-włoskich dla UE i NATO
113
Spory ideologiczne, odmienne podejście do kryzysu migracyjnego i rywalizacja w obszarze basenu Morza Śródziemnego utrudniały w ostatnich latach rozwój relacji francusko-włoskich. Francja wolała, by podstawą jej polityki europejskiej pozostawało partnerstwo z Niemcami. Obecnie dobre stosunki nowego premiera Włoch Mario Draghiego z prezydentem Emmanuelem Macronem tworzą sprzyjający grunt pod zbliżenie obu państw, zwłaszcza wobec niższej aktywności Niemiec w UE w związku z wyborami do Bundestagu. Przeszkodą we współpracy mogą być sprzeczne interesy gospodarcze i geopolityczne.
Fot. POOL/Reuters

Czas sporów

Stosunki francusko-włoskie były w ostatnich latach naznaczone sporami i rywalizacją. We Włoszech poczucie braku równoprawnego partnerstwa narastało od czasu kryzysu gospodarczego lat 2008–2012, gdy państwo to – jeden z najbardziej zadłużonych członków UE – zostało poddane nadzorowi w zamian za wsparcie systemu bankowego przez Europejski Bank Centralny (EBC). Włoscy politycy zarzucali Francji brak solidarności i wspieranie postulujących politykę oszczędności Niemiec (Pakt Stabilności i Wzrostu) w zamian za korzyści polityczne.

Choć francusko-włoska wymiana gospodarcza – sięgająca w 2019 r. 81 mld euro – odgrywa kluczową rolę w UE (oba państwa są w pierwszej czwórce swoich partnerów handlowych, zaś wartość wzajemnych inwestycji wynosi 110 mld euro), fakt wyspecjalizowania w podobnych gałęziach przemysłu skłania francuskie i włoskie przedsiębiorstwa do rywalizacji. Francję i Włochy dzieliło też podejście do udziału obcego kapitału w gospodarce, co zaowocowało większą obecnością francuskiego kapitału we Włoszech niż włoskiego we Francji. Poczucie braku partnerstwa zostało ostatnio we Włoszech wzmocnione z powodu zablokowania przez francuski rząd fuzji włoskiej grupy stoczniowej Fincantieri i francuskiej Chantiers de l’Atlantique. Francja w odpowiedzi zwróciła uwagę na swój deficyt w handlu z Włochami (7 mld euro w 2019 r.).

Sprzeczne interesy ekonomiczne decydowały też o odmiennych decyzjach strategicznych w obszarze Morza Śródziemnego. Utrudniło to stabilizację regionu, która jest – obok innych czynników – podstawowym celem zainicjowanej w 2008 r. Unii dla Regionu Morza Śródziemnego. Polem francusko-włoskiego sporu stała się Libia, gdzie międzynarodowa koalicja pod przywództwem NATO przyczyniła się w 2011 r. do obalenia Muammara Kaddafiego. Choć Włochy wówczas nie sprzeciwiały się operacji, upadek Kaddafiego i wojna domowa doprowadziły do osłabienia tradycyjnie silnych więzi włosko-libijskich oraz zwiększyły migrację w kierunku UE, zwłaszcza do Włoch.

Libia odgrywa ważną rolę w polityce energetycznej Francji i Włoch: francuskie koncerny Total i GdF Suez rywalizują z włoskim ENI o dostęp do złóż ropy i gazu. Dzięki wykupowi przez Total koncesji na wydobycie od libijskiej firmy Waha (w 2018 r.) eksploatacja ropy przez Francję może w kolejnych latach doprowadzić do zakończenia dominacji Włoch w tej dziedzinie. Spory gospodarcze Francji i Włoch zaostrzyło poparcie obu państw dla przeciwnych stron wojny domowej w Libii. Francja udzielała wsparcia – wraz z Egiptem, Rosją i ZEA – zbuntowanym przeciwko legalnemu rządowi oddziałom gen. Chalify Haftara.

Spory francusko-włoskie ujawniły się w 2018 r., gdy we Włoszech – po wyborach parlamentarnych – scenę polityczną zdominowały skrajnie prawicowa Liga Matteo Salviniego i populistyczny Ruch Pięciu Gwiazd (M5S). Wywodzący się z M5S nowy minister spraw zagranicznych Luigi di Maio stwierdził, że Francja wciąż kolonizuje Afrykę i pobudza migrację do Europy. Wypowiedź di Maio była reakcją na wyrażaną przez Macrona krytykę polityki migracyjnej nowego rządu, zwłaszcza na odmawianie wstępu do włoskich portów statkom z migrantami i uchodźcami. Włochy są państwem tranzytowym dla imigrantów chcących dotrzeć m.in. do Francji, co rodzi napięcia między oboma państwami.

Kulminacja sporów nastąpiła w lutym 2019 r., gdy di Maio spotkał się z przedstawicielami francuskiego ruchu protestu Żółtych Kamizelek i udzielił im wsparcia. Francja wezwała wówczas swojego ambasadora w Rzymie na konsultacje. Spór między Macronem a Salvinim i di Maio związany był też z toczącą się wówczas kampanią wyborczą do Parlamentu Europejskiego.

Przełom

Warunki do poprawy relacji francusko-włoskich pojawiły się po wyborach do PE, a zwłaszcza po kryzysie parlamentarnym we Włoszech latem 2019 r. W jego wyniku doszło do powstania drugiego rządu Contego, którego dominującymi siłami stały się centrolewicowa Partia Demokratyczna (PD) i M5S. Po opuszczeniu koalicji przez Ligę M5S wyciszył krytykę Francji, choć di Maio pozostał ministrem spraw zagranicznych. O zmianie tonu świadczyła decyzja włoskiego parlamentu z lipca 2020 r. o wysłaniu kontyngentu wojskowego do Mali w ramach task force Takuba. O jego utworzenie zabiegała Francja.

Powróciła też dyskusja o zawarciu traktatu bilateralnego, który miałby ułatwić regulowanie kwestii spornych i koordynację działań na forum UE oraz w jej południowym sąsiedztwie. Taka umowa, przypominająca francusko-niemiecki Traktat Akwizgrański, mogłaby wzmocnić pozycję obu państw wobec Niemiec, co nabrało znaczenia zwłaszcza po brexicie.

Pandemia COVID-19 stworzyła nowy kontekst relacji francusko-włoskich. Ze względu na ciężki przebieg jej pierwszej fali we Włoszech pojawiły się obawy, że nastroje eurosceptyczne mogą tam ulec wzmocnieniu, zwłaszcza wobec wprowadzanych przez niektóre państwa zakazów wywozu do Włoch materiałów medycznych.

W obliczu pandemii Macron nie tylko nie porzucił – głoszonych od czasu przemówienia na Sorbonie w 2017 r. – dążeń do reformy UE, ale potraktował zagrożenie epidemiczne jako okazję do jej przyspieszenia. Już w marcu ukazał się list grupy liderów państw UE, w tym Francji i Włoch, apelujący o wprowadzenie „mechanizmu wspólnego zadłużenia”, który Włochy postulowały jeszcze w trakcie kryzysu finansowego lat 2008–2012. Przełamanie przez Francję oporu Niemiec i grupy państw północnej części UE stworzyło w stosunkach francusko-włoskich wspólnotę celów: pogłębienie integracji w jej wymiarze socjalnym i fiskalnym oraz poluzowanie reguł budżetowych UE.

Wspólne plany i narodowe ambicje

Wsparcie Macrona dla planu odbudowy opartego na wspólnym zadłużeniu wynika ze wzrostu długu publicznego we Francji (ok. 115% PKB w 2020 r.) i Włoszech (157%) na skutek pandemii. Niewypłacalność Włoch stanowiłaby zagrożenie dla strefy euro, zaś wydatki przeznaczone na walkę z pandemią we Francji pokrzyżowały plany redukcji długu realizowane do końca 2019 r. Macron odstąpił od swojej dotychczasowej retoryki odpowiedzialności budżetowej na rzecz apelowania o bardziej proinwestycyjną i interwencjonistyczną politykę UE.

Kryzys rządowy, który w styczniu 2021 r. doprowadził do obalenia rządu Contego i postawił Włochy przed perspektywą nowych wyborów, wzbudził we Francji obawy, czy Włochy – przez nagły wzrost wydatków – nie zagrożą realizacji idei wspólnego długu. Okazało się jednak, że włoska klasa polityczna udzieliła poparcia b. szefowi EBC Mario Draghiemu, który stworzył rząd z udziałem prawie wszystkich partii parlamentarnych. Władze Francji przyjęły powstanie rządu Draghiego z optymizmem.

Perspektywa jesiennych wyborów do Bundestagu i niepewność co do kierunków niemieckiej polityki zagranicznej pod rządami nowej koalicji zachęciły Macrona do poszukiwania partnerów w polityce europejskiej przed zaplanowaną na 2022 r. francuską prezydencją w Radzie UE. Sygnałem w stronę Włoch ma być gotowość Francji do reformy unijnych kryteriów dyscypliny budżetowej, w tym odejście od granicy deficytu wynoszącej 3% PKB. We Włoszech ciepło przyjęto też deklaracje Macrona, że mechanizm wspólnego zadłużenia powinien pozostać na stałe. Władze Francji oczekują w zamian, m.in. od Włoch, poparcia swojej koncepcji geopolitycznej Europy-mocarstwa.

Draghi popiera ściślejszą integrację europejską, zwłaszcza w wymiarze gospodarczym i fiskalnym, ale łączy to z tendencjami proatlantyckimi. Obecność wojsk USA we Włoszech i na Morzu Śródziemnym jest dla tego państwa gwarancją stabilności. Stąd sceptycyzm władz włoskich wobec francuskiego rozumienia autonomii strategicznej Europy, która miałaby zakładać odgrywanie przez UE roli niezależnego od USA i NATO gracza geopolitycznego.

Mając świadomość tych różnic, liderzy obu państw starają się najpierw doprowadzić do uzgodnienia interesów na Morzu Śródziemnym i w Afryce Północnej. W trakcie spotkania w Rzymie w marcu 2021 r. ministrowie spraw zagranicznych wspólnie poparli proces wyłaniania nowego rządu Libii, co miało być symbolem końca rywalizacji o wpływy w tym państwie.

Równie istotny może okazać się stosunek obu państw do Turcji, z którą stosunki Francji pozostają napięte od wielu miesięcy. Włochy starały się dotąd zachowywać neutralność wobec sporu o zasoby energetyczne we wschodniej części Morza Środziemnego, uważając, że istotniejsze są porozumienia z Turcją i protureckim rządem Libii w sprawie powstrzymywania migracji. Rząd Draghiego mógł zdecydować się na bardziej konfrontacyjną taktykę wobec Turcji, o czym świadczy fakt, że premier Włoch nazwał w kwietniu 2021 r. prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana dyktatorem. Słowa Draghiego z satysfakcją odnotowano we Francji, ale we Włoszech pojawiły się głosy, że rząd nie powinien narażać na szwank sięgającej 18 mld euro wymiany handlowej z Turcją.

Problematyczne dla tandemu francusko-włoskiego są relacje UE z Chinami. Zakończone w grudniu 2020 r. – pod naciskiem prezydencji niemieckiej – negocjacje nowej umowy inwestycyjnej (CAI) trwały podczas szczytu kryzysu politycznego we Włoszech. Władze tego państwa poczuły się dotknięte uczestnictwem Macrona – poza protokołem – w wirtualnym spotkaniu władz UE z prezydentem Chin Xi Jinpingiem. Włochy miały też zastrzeżenia co do zawarcia CAI wbrew ostrzeżeniom otoczenia Joe Bidena. Zapanowało przekonanie, że Francja po raz kolejny – dla korzyści politycznych – zgodziła się na rozwiązania, których beneficjentem będą Niemcy.

Francji i Włochom łatwiej znaleźć porozumienie w sprawie polityki wobec Rosji. Dostrzegają niebezpieczeństwo działań prowadzonych przez Rosję na terenie UE (skrytobójstwa, propaganda, wpływanie na proces wyborczy), ale uważają, że Unia nie może sobie pozwolić na izolowanie tego państwa. Mimo ożywionej wymiany handlowej i licznych inwestycji w Europie Środkowo-Wschodniej Francja i Włochy traktowały dotąd ten region drugoplanowo. Większą wagę przywiązywały do rozwoju wymiany gospodarczej, zwłaszcza inwestycyjnej, z Rosją, która ucierpiała na skutek sankcji. Włochy, bardziej niż Francja, są zainteresowane współpracą z Bałkanami Zachodnimi i popierają integrację państw regionu.

Wnioski i rekomendacje

Choć znaczenie współpracy włosko-francuskiej w UE może wzrosnąć, nie zastąpi ona tandemu francusko-niemieckiego ze względu na zbyt wąski zakres wspólnych interesów. Francusko-włoskie partnerstwo przyczyniło się dotychczas do ewolucji polityki gospodarczej UE w kierunku większego interwencjonizmu. Istnieją obawy, że postulowane poluzowanie rygorów budżetowych UE – w połączeniu z liberalizacją zasad udzielania pomocy publicznej – doprowadzi do wyścigu protekcjonizmów. Z punktu widzenia Polski i Włoch (cechujących się dużym rozwarstwieniem regionalnym) korzystniejszym rozwiązaniem byłoby dalsze popieranie polityki spójności.

Skupienie uwagi Francji i Włoch na południowym sąsiedztwie UE – gdzie ich interesy są sprzeczne – uniemożliwia tym państwom przedstawienie spójnej wizji polityki zagranicznej UE. Nie doprowadziło również do stabilizacji południowego sąsiedztwa. Działania Włoch w regionie są podporządkowane interesom gospodarczym. Francja, przekonana o tym, że jej obecność w Afryce i na Bliskim Wschodzie (w Libanie) jest konieczna dla zapewnienia tam stabilności, chętniej ingeruje w konflikty i nie waha się używać sił zbrojnych, także wbrew opinii Włoch. Mimo wyrażanej przez Macrona i Draghiego woli współpracy spory francusko-włoskie mogą się odnowić, gdyż sprzeczność interesów tych państw nie zniknie.

Kształtowanie stabilniejszej polityki całej Unii na obszarze Morza Śródziemnego mogłoby być ułatwione dzięki większej aktywności tych państw UE, które nie posiadają do niego dostępu – w tym Polski. W interesie Włoch – partnera słabszego niż Francja – leży zachęcanie państw wschodniej części UE, by zwiększały swoje zaangażowanie na Południu, np. poprzez współpracę z Inicjatywą Trójmorza, Bukareszteńską Dziewiątką czy Grupą Wyszehradzką. 

Pożądana byłaby również większa obecność Francji i Włoch w Europie Środkowo-Wschodniej. Drogą do tego celu jest angażowanie firm z tych państw w inwestycje Trójmorza czy Partnerstwa Wschodniego. Związki Włoch z Bałkanami Zachodnimi są dla Polski okazją, by proponować wspólne inicjatywy, związane np. ze współpracą rozwojową. Dążenie Francji i Włoch do utrzymania dobrych stosunków z administracją Bidena i przywiązanie Włoch do NATO mogą zachęcić te państwa do większego zaangażowania wojskowego na wschodniej flance Sojuszu. Złagodziłoby to – niekorzystną dla Polski i nieuzasadnioną już realiami wymiany gospodarczej – tendencję do postrzegania Rosji jako kluczowego partnera Francji i Włoch w Europie Wschodniej.