Relacje polsko-amerykańskie w czasie prezydentury Joe Bidena
6 (89)

Stosunki polsko-amerykańskie pozostają asymetryczne, ale silny komponent gospodarczy i energetyczny oznacza, że nie ograniczają się już wyłącznie do wymiaru politycznego i militarnego. Kontrowersje związane z Nord Stream 2 negatywnie wpłynęły na relacje dwustronne, ale dynamika rozwoju stosunków polsko-amerykańskich może być utrzymana podczas prezydentury Joe Bidena. Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność celów amerykańskiej administracji i polskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz podobną ocenę wyzwań, relacje USA i Polski mogą szybko wyjść z turbulencji pierwszej połowy 2021 roku.

Graphics: Mateusz Józwiak

Stosunki Polski i USA są ze swojej natury asymetryczne, jednak od lat 90 XX w. Polska odgrywa kluczową rolę w amerykańskiej strategii uczynienia Europy zjednoczoną, wolną i bezpieczną[1]. Dla Amerykanów istotne jest członkostwo Polski w Unii Europejskiej i NATO, jej położenie w centrum Europy, ważna rola na wschodniej flance NATO, a także potencjał polityczny, gospodarczy i wojskowy.

Objęcie urzędu prezydenta USA przez Joe Bidena stawia pytanie o przyszłość stosunków polsko-amerykańskich. W pierwszej połowie 2021 r. intensywność i jakość dialogu dwustronnego gwałtownie spadły, co tylko częściowo można wytłumaczyć konsekwencjami przekazywania obowiązków między administracją republikańską a demokratyczną. Wydaje się, że pozycję głównego rozmówcy i partnera USA w wielu kwestiach, zarówno europejskich, jak i związanych z polityką globalną, zajmują Niemcy, co może odbić się na relacjach USA i Polski. Administracja Bidena prawdopodobnie znacznie silniej, niż miało to miejsce za kadencji Donalda Trumpa, będzie w relacjach z Polską podejmować kwestie standardów demokracji i rządów prawa. W razie nieuzgodnienia realistycznego programu działania na kolejne lata wszystkie te zmiany mogą mieć negatywny wpływ na relacje dwustronne, nie tylko szkodząc Polsce, ale także komplikując realizację celów politycznych USA w Europie i poza nią.

Poniższa analiza prezentuje stan stosunków dwustronnych i podkreśla ich kompleksowy zakres, który nie ogranicza się do kwestii politycznych i wojskowych. Wszechstronność relacji sprawia, że obie strony mogą rozbudowywać istniejące obszary współpracy. Biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność celów administracji amerykańskiej i polskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz podobną ocenę wyzwań, relacje amerykańsko-polskie mogą szybko wyjść z turbulencji pierwszej połowy 2021 roku. Obecnie otwierają się nowe obszary współpracy, związane m.in. ze wspieraniem demokratyzacji Białorusi lub zwalczaniem nielegalnych przepływów finansowych. Nie oznacza to przemilczania różnic stanowisk, ale powinno stanowić podstawę stosunkowo szybkiego powrotu relacji na właściwe tory.

Bilans prezydentury Trumpa i początki administracji Bidena

Wybór Donalda Trumpa w 2016 r. był postrzegany przez polski rząd jako szansa na zwiększenie współpracy bilateralnej z USA. Mimo wyzwania, jakie stanowiły nieprzychylne opinie nowego prezydenta na temat NATO i UE, a także jego osobiste poglądy na Rosję, Polska zdecydowała się na aktywne zaangażowanie w zacieśnianie relacji z republikańską administracją. Podobieństwa ideologiczne odgrywały pewną rolę, ale głównym celem władz w Warszawie było zwiększenie zaangażowania USA w zapewnianie bezpieczeństwa Polski, co stanowi tradycyjny postulat wszystkich polskich rządów w relacjach z administracjami USA. Prezydent Andrzej Duda przedstawił Trumpowi w 2018 r. propozycję ustanowienia stałej obecności sił USA w Polsce, z założeniem ich częściowego finansowania – co ostatecznie zaowocowało podpisaniem w sierpniu 2020 r. umowy o wzmocnionej współpracy obronnej (EDCA)[2]. Innym ważnym celem Polski było poszerzenie zakresu relacji poza wymiar wojskowy. Polska i Stany Zjednoczone przystąpiły do realizacji szeregu inicjatyw związanych z gospodarką i infrastrukturą (patrz poniżej: „Stan relacji polsko-amerykanskich”). Administracja Trumpa zdecydowanie wsparła Inicjatywę Trójmorza (TSI), a prezydent USA wziął udział w szczycie TSI, który odbył się w 2017 r. w Warszawie.

Równolegle z intensyfikacją relacji, były wobec Polski wysuwane zarzuty, że więź z administracją Trumpa ceni wyżej niż solidarność europejską. Polska zaczęła być uważana za państwo wspierające decyzje USA uznawane za wysoce kontrowersyjne przez inne państwa europejskie oraz przez polityków Partii Demokratycznej w USA. Przykładem była rola, jaką odegrała Polska, współorganizując międzynarodową konferencję na temat Bliskiego Wschodu (luty 2019 r.), przedstawianą przez międzynarodowe media jako element amerykańskiej kampanii „maksymalnego nacisku” na Iran[3]. Polska była także krytykowana – m.in. przez Joe Bidena, wówczas kandydata na prezydenta – z powodu polityki wewnętrznej.

Biorąc pod uwagę te uwarunkowania, administracja USA po objęciu urzędu prezydenta przez Bidena (w styczniu 2021 r.) przejawiała niewielką gotowość do aktywizacji kontaktów dyplomatycznych z Polską. Za priorytet amerykańskie władze uznały oczywiście sytuację wewnętrzną i zarządzanie konsekwencjami pandemii COVID-19. Nie bez znaczenia był również brak pełnej obsady kadrowej w administracji (Departament Stanu, Departament Obrony, struktury Narodowej Rady Bezpieczeństwa).

Głównymi czynnikami wpływającymi na prowadzenie polityki zagranicznej w pierwszych miesiącach prezydentury Bidena była jednak hierarchia wyzwań oraz czas. Najpilniejszą kwestią było przedłużenie traktatu o redukcji zbrojeń strategicznych z Rosją (Nowy START)[4]. Następnie administracja skoncentrowała się na regionie Indo-Pacyfiku, prowadząc dwustronne rozmowy z Japonią i Republiką Korei[5], organizując szczyt formatu Quad[6] oraz spotkanie z przedstawicielami Chin na Alasce[7]. Dopiero potem przyszła kolej na Europę. Podróże sekretarza stanu Blinkena i prezydenta Bidena, w tym szczyty NATO oraz USA–UE, nagłośniły przesłanie „powrotu Ameryki [na pozycję lidera społeczności międzynarodowej]” i poparcie USA dla multilateralizmu. Pokazały jednak również, że administracja będzie skupiona przede wszystkim na ożywieniu relacji z UE i państwami Europy Zachodniej, postrzeganymi jako główne polityczne zworniki w stosunkach transatlantyckich. Administracja zasygnalizowała jednak chęć prowadzenia dialogu także z partnerami z Europy Środkowo-Wschodniej, co potwierdziły rozmowy sekretarza Blinkena z ministrami spraw zagranicznych Grupy Wyszehradzkiej[8] oraz spotkanie prezydenta Bidena z przywódcami trzech państw bałtyckich i prezydentem Dudą na marginesie szczytu NATO w czerwcu 2021 r. Te spotkania miały jednak raczej symboliczny niż merytoryczny charakter.

Pomimo zapewnień zarówno prezydenta Bidena, jak i jego sekretarza stanu, że dialog i konsultacje z sojusznikami będą kluczowym elementem polityki USA, administracja zdecydowała w maju 2021 r. o zawieszeniu sankcji wobec firmy Nord Stream 2 AG, wbrew wcześniejszemu podkreślaniu zagrożeń stwarzanych przez projekt gazociągu Nord Steam 2[9]. Decyzja ta była zaskoczeniem nie tylko dla polskich władz, ale także dla innych sojuszników z Europy Środkowo-Wschodniej i dla Ukrainy. Zmiana polityki USA dokonała się najwyraźniej po negocjacjach podjętych bezpośrednio z Niemcami i przy sprzeciwie części urzędników Departamentu Stanu[10].

Zawieszenie sankcji wywołało wyraźne niezadowolenie polskiego rządu[11]. Także w Stanach Zjednoczonych krytycy, wśród których znaleźli się wpływowi senatorowie Partii Demokratycznej (przewodniczący Senackiej Komisji Stosunków Zagranicznych Bob Menendez[12] i przewodnicząca Podkomisji ds. Współpracy w Europie i Bezpieczeństwa Regionalnego Jeanne Shaheen[13]), twierdzili, że unikając przed podjęciem decyzji rozmów z zainteresowanymi tematem partnerami, administracja okazała się bardziej zaangażowana w zbliżenie z Niemcami niż wspieranie Europy Środkowo-Wschodniej. Podnoszono także kwestię możliwych negatywnych konsekwencji tej decyzji dla relacji z Rosją i polityki odstraszania NATO.

Wspólne wyzwania globalne i regionalne

Mimo kontrowersji związanych z gazociągiem Nord Stream 2 i przerwy w kontaktach dwustronnych filary relacji między Stanami Zjednoczonymi a Polską pozostają nienaruszone. Ważne obszary współpracy politycznej, bezpieczeństwa, gospodarczej i regionalnej cieszą się ponadpartyjnym poparciem po stronie amerykańskiej, a także szerokim konsensusem na polskiej scenie politycznej.

Wspólnym mianownikiem pozostaje wzmocnienie NATO i działanie na rzecz wypełniania zobowiązań przez wszystkich sojuszników. Szczyt NATO w czerwcu 2021 r. potwierdził, że administracja Bidena pragnie zwiększyć wiarygodność USA w Sojuszu, ale także, że nadal zwraca uwagę na potrzebę rozwiązania problemu braku równowagi w obciążeniach Europy i Ameryki. Kluczowe będzie znalezienie sposobu na utrzymanie presji na sojuszników w kwestii wydatków na obronność, bez uciekania się do retoryki Trumpa mówiącego o krajach „winnych pieniądze” USA. Polska, która wypełnia zobowiązania NATO w zakresie wielkości budżetu obronnego i priorytetów modernizacji zdolności wojskowych, stanowi dobry przykład dla innych europejskich sojuszników.

Istnieje również istotne podobieństwo postrzegania perspektyw współpracy amerykańsko-unijnej. Podczas spotkania UE–USA w czerwcu 2021 r. obie strony uzgodniły powołanie Rady ds. Handlu i Technologii (Trade and Technology Council, TTC), której celem będzie rozwój stosunków handlowych i inwestycyjnych oraz zacieśnienie współpracy w zakresie badań i rozwoju nowoczesnych technologii, takich jak sztuczna inteligencja i sektor cyfrowy[14]. Ten krok, podobnie jak rozwiązanie sporu o dotacje dla Airbusa i Boeinga, jest w Polsce postrzegany jako pozytywny symbol gotowości obu stron do wzmocnienia i dalszego rozwoju relacji. Będzie to miało korzystny wpływ na ogólny stan stosunków transatlantyckich i amerykańsko-polskich. Polska nie zawsze będzie się opowiadać po stronie USA, ale będzie popierać osiągnięcie szybkiego postępu między UE a USA w wielu kwestiach. Obejmują one intensyfikację handlu transatlantyckiego, uzgadnianie wspólnych zasad i współpracę w zakresie celów polityki klimatycznej oraz polityki cyfrowej i nowych technologii. Biorąc pod uwagę niepewne perspektywy szybkiego zakończenia pandemii COVID-19, USA i UE powinny również rozważyć zacieśnienie współpracy w zwalczaniu obecnej i przyszłych pandemii, aby już na samym ich początku zwiększać szanse skutecznego przeciwdziałania[15].

Polska bardzo krytycznie odnosi się do sugestii, że dążenie Unii Europejskiej do strategicznej autonomii powinno oznaczać rywalizację z USA lub utrzymanie równego dystansu zarówno do USA, jak i Chin. Polska postrzega zatem europejską autonomię strategiczną jako koncepcję, którą można realizować bez nadwyrężania relacji transatlantyckich. Opowiada się także za ścisłą współpracą instytucjonalną między UE a NATO, wspierając zaangażowanie USA w projekty PESCO i programy Europejskiego Funduszu Obronnego.

Rosja jest postrzegana jako zagrożenie zarówno przez Stany Zjednoczone, jak i Polskę, choć administracja Bidena najwyraźniej wciąż prowadzi proces definiowania polityki wobec tego państwa. Co ważne, Polska podziela konstatację, że korupcja i pranie pieniędzy w systemach finansowych państw zachodnich, które umożliwiają Rosji rozszerzanie swoich wpływów, nie cieszyły się w ostatnich latach należytą uwagą administracji USA. Zdaniem Polski w przyszłości niezbędne będą dodatkowe działania związane z zapobieganiem łamaniu praw człowieka, cyberatakom i rosyjskim kampaniom dezinformacyjnych. Niektóre wczesne działania administracji Bidena zostały w Polsce przyjęte pozytywnie, w tym ostra krytyka reżimu Putina i dodatkowy zestaw sankcji w konsekwencji ataków hakerskich. Natomiast decyzje związane z NS2 były postrzegane jako korzystne dla Rosji, zagrażające nie tylko bezpieczeństwu energetycznemu UE, ale także Ukrainie. Próba zwiększenia przewidywalności relacji z Rosją i zaangażowania jej w dyskusje na temat strategicznej stabilności i cyberbezpieczeństwa, o czym zdecydował prezydent Biden, jest postrzegana jako warta kontynuowania, ale raczej skazana na niepowodzenie[16].

Stosunek do Chin jest bardziej złożony. Z jednej strony Polska podziela amerykańską krytykę chińskiego postępowania w kilku obszarach, m.in. w kwestiach praw człowieka, zachowania w cyberprzestrzeni, łamania autonomii Hongkongu i Tajwanu czy swobody żeglugi na Morzach Południowo- i Wschodniochińskim. Opowiada się za ścisłą koordynacją unijnej i amerykańskiej polityki wobec Chin. Popiera również adaptację NATO do wyzwań, jakie stwarzają Chiny. Z drugiej strony Polska prowadzi dialog z Chinami i wspiera obopólnie korzystną współpracę gospodarczą. Mimo że nie uważa np. zawartej niedawno umowy inwestycyjnej UE–Chiny (CAI) za optymalne rozwiązanie dla stosunków handlowych i inwestycyjnych, a także jest krytyczna wobec przyspieszenia ostatniej fazy negocjacji, dostrzega jednocześnie związany z CAI potencjał zwiększania wzajemności w stosunkach gospodarczych UE–Chiny[17]. Polska pozostaje także uczestnikiem formatu 17 (16) +1, który ma ułatwić współpracę państw Europy Środkowo-Wschodniej z Chinami[18]. W maju 2021 r. minister spraw zagranicznych Zbigniew Rau odwiedził Chiny, aby omówić perspektywy współpracy[19].

Współpraca dwustronna

Poprawa funkcjonowania kanałów dialogu jest priorytetem dla rozwoju stosunków dwustronnych. Prezydenci Stanów Zjednoczonych i Polski spotkali się w Brukseli w czerwcu 2021 r., miały już miejsce także pierwsze kontakty między członkami obu rządów[20]. Kolejnym etapem powinno być jak najszybsze zaplanowanie sesji Dialogu Strategicznego i dialogów sektorowych. Biorąc pod uwagę stopień zaawansowania programu szczepień w obu krajach, możliwe będzie zorganizowanie wizyt i konsultacji na wysokim szczeblu. Komunikację znacznie poprawi ponadto szybkie mianowanie nowego ambasadora USA w Polsce.

Innym krótkoterminowym zadaniem jest rozwianie obaw Polski i innych krajów regionu związanych z polityką USA wobec Nord Stream 2. Państwa Europy Środkowo-Wschodniej do pewnego stopnia rozumieją potrzebę USA zwrócenia się do Niemiec jako kluczowego gracza gospodarczego w UE i ważnego partnera w planach administracji Bidena dotyczących Chin. Ustępstwo poczynione przez USA w sprawie NS2 jest postrzegane jako istotny element służący poprawie stosunków amerykańsko-niemieckich. Choć odwrócenie decyzji administracji Bidena – czyli nałożenie pełnych sankcji na NS2 – byłoby najbardziej pożądanym rozwiązaniem dla większości państw Europy Środkowo-Wschodniej, jest to mało prawdopodobne. Państwa regionu z pewnością z uwagą będą śledzić przebieg prac Kongresu nad poprawką do ustaw budżetowych na rok fiskalny 2022. Poprawka, którą w lipcu br. przedstawili kongresmeni obu partii – Marcy Kaptur i Andy Harris, ma wymusić na administracji nałożenie pełnego wachlarza sankcji na podmioty zaangażowane w budowę NS2. Jednocześnie, aby rozwiać obawy dotyczące wpływu na bezpieczeństwo regionu, USA powinny przynajmniej potwierdzić wcześniejsze zobowiązania dotyczące wojskowej obecności w Europie Środkowo-Wschodniej. Sytuację pomoże uspokoić zwiększenie wsparcia USA i Niemiec dla Ukrainy, wzmocnienie potencjału odstraszania i odporności na wschodniej flance oraz wspólne zbadanie wpływu NS2 na bezpieczeństwo energetyczne i wojskowe regionu, a także uzgodnienie sposobów wyrównania deficytu bezpieczeństwa poprzez konkretne projekty i zobowiązania[21].

Poza powyższymi krokami, które powinny być zastosowane natychmiast, współpracę warto kształtować, kierując się następującymi zasadami:

Kwestie bezpieczeństwa i obronności pozostaną najprawdopodobniej rdzeniem dwustronnej współpracy. Jej dominującym aspektem będzie pełna realizacja postanowień umowy EDCA (m.in. rozbudowa infrastruktury i ośrodków szkoleniowych w różnych lokalizacjach w Polsce), współpraca sił zbrojnych obu państw oraz wspólne ćwiczenia, w tym zakrojone na szeroką skalę manewry. Obie strony powinny poszukiwać możliwości zwiększenia amerykańskiej obecności w Polsce i na wschodniej flance NATO. Chodzi nie tyle o skupienie się na zwiększeniu liczby żołnierzy USA bądź zmianie charakteru obecności z rotacyjnej na stałą, lecz raczej o jak najlepsze wykorzystanie amerykańskiej obecności w Europie. Celem powinno być zwiększenie interoperacyjności sił amerykańskich i polskich, opracowanie trójstronnych amerykańsko-niemiecko-polskich inicjatyw szkoleniowych, pogłębienie integracji wojsk Polski i USA oraz ich współpraca wojskowa na obszarze Bałtyku i poza nim. Opierając się na wcześniejszych działaniach operacyjnych na Bliskim Wschodzie i w Afganistanie, Polska mogłaby ponownie zintensyfikować współpracę z wojskami amerykańskimi, potencjalnie także w regionie Indo-Pacyfiku (np. programy treningowe z partnerami z udziałem sił specjalnych lub wymiana doświadczeń w zakresie operacji cybernetycznych i informacyjnych).

Istotna będzie również polityczno-wojskowa współpraca w ramach NATO, które przystępuje do przygotowania nowej koncepcji strategicznej i dostosowuje się do wyzwań ze strony Chin[22]. Poglądy USA i Polski na temat Sojuszu pozostają zasadniczo zbieżne. Jednym z tematów, który może stać się ważnym punktem polsko-amerykańskiej współpracy, jest dalsze rozszerzenie NATO na wschód. Poza kontynuacją polityki NATO wobec Rosji Polska i Stany Zjednoczone mogłyby wspólnie zaproponować mapę drogową realizacji zobowiązań dotyczących członkostwa Gruzji i Ukrainy, podjętych w 2008 r. na szczycie w Bukareszcie, w tym Planu Działań na rzecz Członkostwa. Oba państwa mogłyby też rozważyć sposoby wzmocnienia współpracy z partnerami NATO, zwłaszcza z najbliższymi sąsiadami Polski – Finlandią i Szwecją. Polska oczekuje także, że Stany Zjednoczone będą konsultować z partnerami z NATO swoją politykę w obszarze odstraszania i rozmów z Rosją o kontroli zbrojeń, w zakresie, w jakim może ona mieć skutki dla Sojuszu i bezpośrednio dla Polski.

Polska bez wątpienia będzie nadal zainteresowana udziałem amerykańskiego przemysłu obronnego w procesie modernizacji polskiego wojska. Zakup uzbrojenia z USA powinien wiązać się jednak z transferem technologii i wzmacnianiem kooperacji przemysłowej. Może to oznaczać współpracę przy programie „Loyal Wingman” dla myśliwców F-35, pozyskanie śmigłowców szturmowych oraz dalszą realizację programów obrony przeciwrakietowej i przeciwlotniczej związanych z zakupem przez Polskę pierwszej partii systemów Patriot. Identyfikacja obszarów współpracy w sektorze wschodzących i przełomowych technologii powinna stać się częścią dialogu dwustronnego. Biorąc pod uwagę wysokość polskiego budżetu obronnego (ok. 13 mld dol. w 2020 r.), którego wartość jest niemal równa łącznym budżetom obronnym pozostałych państw wschodniej flanki, a także plany zwiększenia wydatków na obronność do poziomu 2,5% PKB, znaczenie współpracy z Polską dla przemysłu amerykańskiego może tylko wzrosnąć.

Drugim filarem stosunków polsko-amerykańskich powinna być współpraca gospodarcza, w tym polityka energetyczna i klimatyczna. Poza dotychczasowymi obszarami współpracy Polska mogłaby pełnić rolę głównego partnera w amerykańskiej polityce energetycznej wobec Europy Środkowo-Wschodniej, wspierając dostarczanie amerykańskich surowców energetycznych do krajów sąsiednich z wykorzystaniem istniejącej infrastruktury, a także poszukiwanie nowej infrastruktury przesyłu energii (terminale LNG i naftowe oraz system rurociągów). Pozwoli to na dywersyfikację źródeł energii państw regionu (także przyszłej demokratycznej Białorusi) i budowanie ich niezależności energetycznej od Rosji. Istnieje również potencjał bliższej dwustronnej współpracy w zakresie odnawialnych źródeł energii i powiązanych technologii, w tym słonecznej i morskiej energetyki wiatrowej[23]. Przyznanie przez Amerykańską Agencję Handlu i Rozwoju grantu na rozwój energetyki jądrowej w Polsce dla polskich i amerykańskich firm (w czerwcu br.) jest sygnałem dostrzegania przez administrację USA potencjału pogłębiania dwustronnej współpracy w energetyce jądrowej. Dalsze działania i postępy w tym obszarze znacznie ułatwią niskoemisyjną przyszłość energetyczną. Ewentualny wybór amerykańskich firm jako partnerów projektu nuklearnego miałby oczywiście długofalowy wpływ na stosunki dwustronne, wykraczający poza wymiar biznesowy. Polska i USA mogą ponadto przedyskutować swoje podejście i ambicje dotyczące polityki klimatycznej przed COP26 i kolejnymi szczytami klimatycznymi.

Dobre stosunki dwustronne będą sprzyjać rozwojowi handlu i inwestycji, co będzie pomocne w ożywieniu gospodarczym obu krajów po pandemii COVID-19. Powinno to skutkować utrzymaniem trendu wzrostowego wartości wymiany handlowej. Przed pandemią w Polsce znajdowało się ponad 54 mld dolarów aktywów należących do firm z USA, a wymiana handlowa między dwoma państwami osiągnęła w 2019 r. poziom 14,4 mld dol. (w tym samym roku wymiana handlowa z Ukrainą wyniosła 3,7 mld dol., z Rumunią 3,3 mld dol., z Czechami 8,3 mld dol., z Węgrami 7,2 mld dol., z Litwą 2 mld dol.)[24]. Amerykańskie przedsiębiorstwa były kluczowymi inwestorami w polskich sektorach start-upów i IT, a wśród państw, z których pochodziły firmy o największych przychodach, USA zajmowały drugą pozycję. Philip Morris International i CVC Capital Partners znalazły się w pierwszej dwudziestce firm czerpiących korzyści z zaangażowania na polskim rynku wewnętrznym[25]. Nawet podczas pandemii COVID-19 amerykańskie firmy były odpowiedzialne za 46% wszystkich projektów podejmowanych od podstaw (według nakładów inwestycyjnych)[26].

Rywalizacja Stanów Zjednoczonych i Chin wpłynie na relacje polsko-amerykańskie, m.in. w zakresie współpracy gospodarczej, inwestycji czy kooperacji technologicznej. W tej kwestii Polska już współpracuje z USA, m.in. w 2019 r. podpisała – jako jeden z pierwszych krajów w Europie – Wspólną Deklarację w sprawie 5G. Jednak oba państwa mogą wspólnie zrobić więcej, aby ograniczyć wpływy Chin, zarówno w układzie dwustronnym, jak i wielostronnym, pamiętając jednocześnie o zarysowanych powyżej ogólnych zasadach polityki UE i Polski wobec tego państwa. Oznacza to nacisk na inicjatywy, które wzmacniają system międzynarodowy oraz zwiększają integrację gospodarczą i możliwości technologiczne państw o podobnych poglądach, a nie na projekty wyraźnie skierowane przeciwko Chinom.

Kwestia bezpiecznych i wiarygodnych sieci teleinformatycznych będzie miała ogromne znaczenie dla obecnej i wszystkich przyszłych administracji USA. Podczas gdy Stany Zjednoczone rozmieszczają wojska, wspierają inwestycje amerykańskich firm i pogłębiają sojusze handlowe z regionem Europy Środkowo-Wschodniej, ważne dla nich i dla bezpieczeństwa regionu może się stać potencjalne nasycenie sieci teleinformatycznych (zwłaszcza sieci 5G) technologiami podatnymi na wpływy polityczne przeciwników. Z uwagi na poparcie Polski dla przedstawionego przez Komisję Europejską zestawu narzędzi dotyczących zasad funkcjonowania 5G, dwustronna i wielostronna współpraca w zakresie zwiększania odporności architektury teleinformatycznej pozostaje w zgodzie z interesami polskimi, unijnymi i amerykańskimi[27]. Może być rozwijana w ramach stosunków dwustronnych, ale powinna opierać się przede wszystkim na koordynacji polityki USA z UE, w tym poprzez niedawno powstałą TTC.

Polska i USA powinny również dążyć do nawiązania współpracy dwustronnej w zakresie zwalczania międzynarodowych przepływów funduszy pochodzących z nielegalnych źródeł. Kwestia ta prawdopodobnie pojawi się w amerykańskich planach globalnego promowania zestawu demokratycznych wartości. Działania mogą obejmować na przykład ograniczanie szarej strefy i możliwości uchylania się od opodatkowania, zapobieganie praniu pieniędzy i ograniczanie ich nielegalnych przepływów: obszary, w których Polska ma odpowiednie doświadczenie[28]. Takie mechanizmy mogłyby zostać wykorzystane do identyfikacji i przeciwdziałania nieprzejrzystym operacjom finansowym krajów autokratycznych oraz do tworzenia nowych mechanizmów walki z korupcją w ramach współpracy amerykańsko-unijnej.

Polem wzmożonej współpracy dwustronnej powinna stać się polityka wobec Europy Wschodniej. W odniesieniu do Ukrainy wspólne działania mogą obejmować intensyfikację szkoleń ukraińskich sił zbrojnych, współpracę we wspieraniu realizacji agendy antykorupcyjnej, a także koordynację działań w zakresie pomocy humanitarnej i rozwojowej dla obszaru Donbasu. W przypadku Białorusi oba kraje opowiadają się za demokratyzacją systemu politycznego i domagają się zaprzestania represji ze strony reżimu Łukaszenki. Pomocne mogą się więc okazać bliższa współpraca w zakresie wspierania funkcjonowania wolnych mediów i wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego poprzez programy pomocy dla organizacji zdolnych do działania na Białorusi. Istnieje także szansa bliższej koordynacji polityki wobec Rosji. Poza wymiarem odstraszania i zmniejszania wpływów energetycznych Rosji za granicą, Polska i USA mogłyby podjąć lub wspierać nowe inicjatywy mające na celu pociągnięcie Rosji do odpowiedzialności za okupację Krymu i części Donbasu, prowadzenie kampanii dezinformacyjnych, użycie broni chemicznej i cyberataki na kraje zachodnie oraz za łamanie praw człowieka na gruncie wewnętrznym.

We wszystkich tych obszarach aktywny udział Polski w różnych formatach współpracy regionalnej może być postrzegany jako atut ułatwiający silne zaangażowanie USA w Europie Środkowo-Wschodniej. Inicjatywa Trójmorza mogłaby zostać wzmocniona i stać się instrumentem zapewniającym rozwój infrastruktury w północno-południowym korytarzu wschodniej flanki Sojuszu. Projekty planowane w ramach Inicjatywy mogą zapewnić cywilne wykorzystanie infrastruktury, ale również służyć jako kluczowy element umożliwiający efektywne rozmieszczenie i przemieszczanie wojsk przez porty morskie, lotniska oraz sieć autostrad i linii kolejowych. Dobrym uzupełnieniem dotychczasowych działań może być ponadto intensyfikacja projektów w TSI z udziałem USA, np. w ramach Korytarza Gazowego Północ-Południe czy Cyfrowej Autostrady Trójmorza. Poparcie dla TSI i współpracy z jej członkami, wyrażone przez sekretarza stanu Antony’ego Blinkena w lutym 2021 r. oraz prezydenta Bidena przy okazji szczytu Inicjatywy w Sofii w lipcu br., można postrzegać jako potwierdzenie, że administracja amerykańska widzi potencjał wzmocnienia tego formatu[29].

Poza TSI Polska uczestniczy w Bukareszteńskiej Dziewiątce (polsko-rumuńskiej inicjatywie zrzeszającej kraje wschodniej flanki NATO), Grupie Wyszehradzkiej (Czechy, Węgry, Polska i Słowacja) oraz niedawno utworzonym Trójkącie Lubelskim, który łączy Litwę, Polskę i Ukrainę. Fora te można wykorzystać do zapewnienia regionalnego poparcia dla konkretnych inicjatyw, a także umożliwienia jednoczesnego dialogu USA z większą liczbą partnerów z Europy Środkowo-Wschodniej. Przewodnictwo Polski w OBWE w 2022 r. zapewni również możliwość realizacji inicjatyw zgodnych z polsko-amerykańskimi priorytetami.

Przezwyciężanie różnicy stanowisk

Polska zdaje sobie sprawę z nowego podejścia USA do Europy. Administracja prezydenta Bidena podejmuje wysiłki na rzecz naprawy relacji z Niemcami, a także zbliżenia z Wielką Brytanią i Francją, co doprowadziło do rzadszych kontaktów z Polską. Jednak wszelkie oznaki trwałego uprzywilejowania relacji z partnerami z Europy Zachodniej kosztem Polski i innych państw Europy Środkowo- Wschodniej mogą stać się problematyczne. Dla niektórych polskich obserwatorów postulat Bidena „poprawy stosunków transatlantyckich” wydaje się odnosić tylko do Niemiec i wskazywać na amerykańskie rozróżnienie między europejskimi partnerami pierwszego i drugiego stopnia. Takie działanie może stać się w efekcie lustrzanym odbiciem polityki Donalda Trumpa wobec zachodnioeuropejskich sojuszników.

Każda strategia Stanów Zjednoczonych wobec Europy, która opierałaby się tylko na jednym kraju lub regionie, mogłaby okazać się niestabilna i nieskuteczna, a Stany Zjednoczone – mieć trudności ze zrealizowaniem celów swojej polityki zagranicznej w Europie. Współpraca USA z UE i w ramach NATO nie może być na dłuższą metę rozwijana bez zgody i wsparcia wszystkich państw członkowskich. Także pozyskiwanie europejskich partnerów do wspólnej polityki wobec Chin i Rosji może być utrudnione z powodu braku szerokich konsultacji. USA powinny w związku z tym poświęcić więcej uwagi krajom Europy Środkowo-Wschodniej, w tym Polsce, która pozostaje kluczowym państwem wschodniej flanki NATO o silnych zdolnościach wojskowych, ważnym podmiotem w Europie Wschodniej i współtwórcą formatów współpracy regionalnej. Polska jest także centrum amerykańskiej obecności wojskowej, gospodarczej i energetycznej w regionie.

Dla administracji Bidena praworządność i prawa człowieka będą kluczowymi kwestiami w stosunkach z Polską. Polskie władze kategorycznie odrzucają zarzut, jakoby Polska doświadczała odchodzenia od zasad demokratycznych. W obecnych warunkach politycznych prawdopodobnie utrzymają się rozbieżne oceny sytuacji wewnętrznej w Polsce, a napięcia wydają się nieuniknione. Pytanie brzmi, jak sobie z nimi radzić. Obawy i zastrzeżenia USA nie powinny być lekceważone w Warszawie ani kontrowane łatwą krytyką stanu amerykańskiej demokracji. Powinny stać się tematem rozmów dwustronnych, być może jako osobna ścieżka w ramach Dialogu Strategicznego. Bezpośredni dialog może być bardziej skuteczny niż tzw. dyplomacja megafonowa.

Wnioski i rekomendacje

W stosunkach polsko-amerykańskich nastąpił w ostatnich latach znaczny postęp, do czego przyczynił się szereg czynników wykraczających poza specyfikę polityki europejskiej administracji Donalda Trumpa. Polska aktywnie zachęcała USA do większego zaangażowania we wszystkie obszary współpracy, nie ograniczając lobbingu do osoby prezydenta. W większości kwestii polityka USA wobec Polski pod rządami Trumpa wykazywała zresztą wyraźną ciągłość w stosunku do poprzednich administracji, zarówno demokratycznych, jak i republikańskich.

Program polityki zagranicznej administracji Bidena, definiowany hasłem „powrotu Ameryki”, zasługuje na poparcie. Ożywienie kontaktów USA–UE i poprawa relacji z zachodnioeuropejskimi sojusznikami będą ważne dla przyszłości współpracy transatlantyckiej. Pozytywne zmiany w tej sferze powinny być wspierane przez Polskę. Nie oznacza to jednak, że dwustronne stosunki polsko-amerykańskie automatycznie muszą ulec pogorszeniu. Oba kraje mają wiele wspólnych interesów, a szereg obszarów współpracy można rozwinąć.

 

 

Najważniejsze rekomendacje obejmują:

  • Jako krótkoterminowy priorytet powinno być traktowane przywrócenie regularnych dwustronnych formatów konsultacji i rozwianie obaw Polski i regionu Europy Środkowo-Wschodniej co do niezmienności założeń polityki USA wobec Rosji;
  • W obszarze bezpieczeństwa i obrony nacisk należy położyć na zwiększenie wartości amerykańskiej obecności wojskowej w Polsce (m.in. podniesienie poziomu interoperacyjności i współpracy z partnerami regionalnymi, wspólne ćwiczenia z użyciem najbardziej zaawansowanego amerykańskiego uzbrojenia);
  • W ramach przygotowań nowej Koncepcji Strategicznej NATO Polska i USA mogłyby wspólnie zająć się kwestią rozszerzenia Sojuszu na wschód i zaproponować kierunki dalszego działania;
  • Polska może kształtować relacje UE–USA w kierunku ściślejszej współpracy, a nie konkurencji, broniąc jednocześnie swoich interesów narodowych m.in. w kwestiach gospodarczych i regulacyjnych;
  • Polska powinna objąć rolę lidera w dostarczaniu amerykańskich surowców energetycznych do krajów sąsiednich w Europie Środkowo-Wschodniej, a także zacieśnić współpracę z USA w zakresie polityki klimatycznej, OZE i efektywności energetycznej, w tym technologii słonecznej i morskiej energetyki wiatrowej;
  • Należy wspólnie wzmocnić Inicjatywę Trójmorza, rozumianą zarówno jako wspierany przez USA projekt ściślejszej współpracy regionalnej, jak i jako element wzmocnienia infrastruktury w ramach korytarza północ-południe, co ma kluczowe znaczenie dla planowania obronnego na wschodniej flance NATO;
  • Polska, najważniejszy członek Inicjatywy Trójmorza i duży rynek usług informatycznych i 5G, może stać się państwem kluczowym dla wysiłków USA na rzecz zabezpieczenia systemów telekomunikacyjnych w regionie przed szkodliwymi wpływami ze strony zewnętrznych podmiotów państwowych i niepaństwowych, przy uznaniu znaczenia współpracy USA – Unia Europejska;
  • Należy dalej rozwijać, na poziomie eksperckim i branżowym, współpracę w zakresie polskiego programu energetyki jądrowej;
  • Nowym obszarem współpracy może stać się globalna walka z nielegalnymi przepływami finansowymi i praniem pieniędzy;
  • Należy podjąć nowe wspólne inicjatywy wobec Białorusi, Ukrainy i Rosji;
  • Tematem rozmów bilateralnych mogą stać się obawy i zastrzeżenia USA dotyczące sytuacji wewnętrznej i rządów prawa w Polsce.

Wszystkie te kwestie mogą stać się elementami agendy kolejnych sesji polsko-amerykańskiego Dialogu Strategicznego oraz Strategicznego Dialogu Energetycznego, które powinny zostać zwołane jak najszybciej.

Obie strony mogłyby również zastanowić się nad możliwością wznowienia Strategicznego Dialogu na rzecz Demokracji. Program prac takiej grupy może obejmować zarówno kwestie dotyczące sytuacji wewnętrznej, jak inicjatywy promujące wartości demokratyczne w regionie (zwłaszcza na Białorusi i w Rosji) oraz globalnie (Szczyt na rzecz Demokracji).

 

Stan relacji polsko-amerykańskich

 

Współpraca wojskowa

Ok. 4500 żołnierzy Stanów Zjednoczonych stacjonuje w Polsce na zasadach obecności rotacyjnej (najistotniejszym komponentem pozostaje brygada opancerzona – ABCT).

Wspólna deklaracja prezydentów o współpracy obronnej w zakresie obecności sił zbrojnych USA na terytorium RP, ogłoszona 12 czerwca 2019 r., przewiduje rotacyjne rozmieszczenie dodatkowego tysiąca żołnierzy amerykańskich, a także kilka nowych projektów i inwestycji infrastrukturalnych dla wojsk amerykańskich[30].

Wspólna deklaracja prezydentów Polski i USA na temat pogłębiania współpracy obronnej, podpisana 23 września 2019 r., określiła dyslokację większości jednostek wojsk USA.

W 2020 r. rozmieszczono w Polsce wysunięte dowództwo 5. Korpusu Armii USA.

Umowa o wzmocnionej współpracy obronnej (Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA), podpisana 15 sierpnia 2020 r., stanowi ramy prawne dla stacjonowania zwiększonych sił amerykańskich oraz określa polskie wsparcie finansowe i materiałowe dla amerykańskiej obecności wojskowej[31].

 

Modernizacja Sił Zbrojnych RP przy użyciu sprzętu wojskowego USA

Dwie baterie przeciwlotnicze Patriot wyposażone w najnowocześniejszy system dowodzenia IBCS (faza pierwsza), o wartości 4,75 mld dol. (marzec 2018 r.)[32].

Dywizjon mobilnych systemów artylerii rakietowej HIMARS, o wartości ok. 400 mln dol. (luty 2019 r.).

32 myśliwce F-35, o wartości około 4,6 mld dol. (styczeń 2020 r.).

 

Stosunki gospodarcze

Regularny wzrost wartości wymiany handlowej: wzrost z 9,7 mld dol. w 2015 r. do 14,4 mld dol. w 2019 r.

Stany Zjednoczone są drugim po Niemczech krajem inwestującym w Polsce, z udziałem 11% inwestycji i wartością 4% polskiego PKB. W Polsce działa ok. 1500 firm z kapitałem amerykańskim. Przykładem jest plan inwestycyjny Microsoftu o wartości 1 mld dol. w Polskiej Dolinie Cyfrowej oraz liczne inwestycje firmy Amazon w infrastrukturę logistyczną o łącznej wartości 14 mld dol.

 

Współpraca energetyczna

Polskie firmy, m.in. Orlen i Lotos, sprowadzają niewielkie ilości amerykańskiej ropy naftowej (od 2017 r.).

Pierwsza w historii dostawa LNG z USA dotarła do Polski w czerwcu 2017 r.

Wspólna Deklaracja o wzmocnionej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego, podpisana 8 listopada 2018 r., stworzyła ramy polityczne dla zwiększonych zakupów gazu przez Polskę. Od tego czasu zakontraktowano ok. 9,3 mld m3 gazu[33] od firm amerykańskich (do 2023 r.), co stanowi ok. połowę obecnego zapotrzebowania Polski.

Dialog Strategiczny ws. Energii (od 2018 r.): głównymi tematami są dywersyfikacja źródeł energii w Europie Środkowo-Wschodniej, eksport LNG oraz współpraca w zakresie technologii energetyki jądrowej.

Memorandum ws. współpracy w dziedzinie energetyki jądrowej, podpisane 12 czerwca 2019 r.: zobowiązanie do długoterminowej współpracy w zakresie rozwoju polskiego cywilnego programu jądrowego w kontekście planów pozyskiwania 6–9 gigawatów mocy[34].

 

Współpraca w pozostałych obszarach

Umowa o współpracy naukowo-technicznej (kwiecień 2018 r.);

Umowa o współpracy w dziedzinie nauk biomedycznych (lipiec 2018 r.);

Porozumienie z Dowództwem Strategicznym USA w sprawie wymiany danych na temat orientacji sytuacyjnej w przestrzeni kosmicznej (kwiecień 2019 r.);

Wspólna deklaracja o współpracy w zakresie bezpieczeństwa 5G (wrzesień 2019 r.);

Włączenie Polski do amerykańskiego Programu Ruchu Bezwizowego (listopad 2019 r.), możliwe dzięki zmniejszeniu liczby odrzuconych wniosków wizowych poniżej progu 3% wszystkich złożonych wniosków;

Deklaracja USA dotycząca wkładu finansowego do Funduszu Inwestycyjnego Inicjatywy Trójmorza (TSI) – luty 2020 r.: nie mniej niż 30% łącznych zobowiązań wobec Funduszu, które wyniosły 300 mln dol. przydzielone przez U.S. International Development Finance Corporation[35].

 

 

 

[1] G.H.W. Bush, A Whole Europe, A Free Europe, przemówienie wygłoszone 31 maja 1989 r. w Moguncji, w: S. Dębski, D.S. Hamilton (red.), Europe Whole and Free: Vision and Reality, PISM, 2019 r., s. 353–361.

[2] A. Cowell, Fort Trump? Poland Makes a Play for a U.S. Military Base, „The New York Times”, 19 września 2018 r., www.nytimes.com.

[4] A. Kacprzyk, Przedłużenie obowiązywania układu Nowy START, „Komentarz PISM”, nr 10, 27 stycznia 2021 r., www.pism.pl.

[5] O. Pietrewicz, Wizyty sekretarzy stanu i obrony USA w Japonii oraz Korei Płd., „Komentarz PISM”, nr 25, 19 marca 2021 r., www.pism.pl.

[6] P. Kugiel, Szczyt formatu Quad – potwierdzenie kluczowej roli w Indo-Pacyfiku, „Komentarz PISM”, nr 23, 16 marca 2021 r., www.pism.pl.

[7] A. Dąbrowski, M. Przychodniak, USA-Chiny: monologi zamiast dialogu, „Komentarz PISM”, nr 26, 22 marca 2021 r., www.pism.pl.

[8] M. Piotrowski, M. Terlikowski, Pierwsza wizyta sekretarza stanu USA w Europie, „Komentarz PISM”, nr 27, 26 marca 2021 r., www.pism.pl.

[9] A. Shalal, T. Gardner, S. Holland, U.S. waives sanctions on Nord Stream 2 as Biden seeks to mend ties with Europe, Reuters, 19 maja 2021 r., www.reuters.com.

[10] J. Hudson, Among internal disputes over Russia policy, Biden has chosen a mix of confrontational and cooperation, „The Washington Post”, 16 czerwca 2021 r., www.washingtonpost.com.

[11] Zbigniew Rau: Amerykanie nie znaleźli dla nas czasu, „Rzeczpospolita”, 11 czerwca 2021 r., www.rp.pl.

[12] Chairman Menendez statement on State Department’s Nord Stream 2 report, Komisja Spraw Zagranicznych Senatu USA, 19 maja 2021 r., www.foreign.senate.gov.

[13] Shaheen Statement on Nord Stream 2, 19 maja 2021 r., www.shaheen.senate.gov.

[14] M. Piotrowski, Szczyt USA–UE: powrót do współpracy transatlantyckiej, „Komentarz PISM”, nr 50, 16 czerwca 2021 r., www.pism.pl.

[15] K. Donfried, The Importance of Transatlantic Cooperation During the COVID-19 Pandemic, Blog Post, 14 lipca 2020 r., www.gmfus.org.

[16] A. Dąbrowski, A. Legucka, Bez resetu: spotkanie Biden–Putin w Genewie, „Komentarz PISM”, nr 51, 17 czerwca 2021 r., www.pism.pl.

[17] M. Przychodniak, Pozorny sukces – koniec negocjacji porozumienia inwestycyjnego UE–ChRL, „Biuletyn PISM”, nr 20 (1716), 2 lutego 2021 r., www.pism.pl.

[18] M. Przychodniak, Szczyt 17+1: kryzys we współpracy Chin z Europą Środkową, „Komentarz PISM” nr 13, 10 lutego 2021 r., www.pism.pl.

[19] Minister Rau z wizytą w Chinach, MSZ, 29 maja 2021 r., www.gov.pl/web/dyplomacja.

[20] Secretary Blinken’s Call with Polish Foreign Minister Rau, Readout, U.S. Embassy and Consulate in Poland, 17 czerwca 2021 r., https://pl.usembassy.gov.

[21] S. Dębski, Nord Stream 2: German and U.S. Credibility Suffers Security Damage, PISM, 10 czerwca 2021 r., www.pism.pl.

[22] Brussels Summit Communique, Press Release (2021) 086, NATO, 14 czerwca 2021 r., www.nato.int.

[23] Z. Nowak, Greening the Three Seas Initiative with the U.S., „PISM Policy Paper”, nr 4 (190), styczeń 2021, www.pism.pl.

[24] Dane Departamentu Handlu USA, www.census.gov.

[25] Foreign Direct Investment In Poland, The American Chamber Of Commerce In Poland, grudzień 2020, www.amcham.pl

[26] Greenfield investments in Poland, „AmCham Business and Economics Review”, t. 1/2021, 5 maja 2021 r.

[27] A. Dąbrowski, Amerykańska inicjatywa Clean Network jako element rywalizacji z Chinami, „Biuletyn PISM”, nr 4 (2202), 8 stycznia 2021 r., www.pism.pl.

[28] J. Sarnowski, P. Selera, Reducing the VAT gap: lessons from Poland, Polski Instytut Ekonomiczny, luty 2019, http://pie.net.pl.

[29] U.S. Secretary of State Antony Blinken expressed US support for the Three Seas Initiative, Three Seas, 17 lutego 2021 r., www.3seas.eu.

[30] Deklaracja przewidywała dodanie tysiąca żołnierzy personelu wojskowego USA i utworzenie Kwatery Głównej Dywizji Armii, wspólne Centrum Szkolenia Bojowego, eskadrę wywiadowczą, obserwacyjną i rozpoznawczą U.S. Air Force MQ-9, lotniczy port odprawy, Grupę Wsparcia Obszaru Armii (ASG) oraz zdolności sił specjalnych USA w Polsce. Polska zadeklarowała również sfinansowanie lub wybudowanie kilku elementów infrastruktury istotnych dla stacjonowania i zdolności operacyjnych

[31] Enhanced Defense Cooperation Agreement, US Department of State, 13 listopada 2020 r., www.state.gov.

[32] Polska wybrała system obrony powietrznej Patriot firmy Raytheon już w 2015 roku, ale później zdecydowała się podzielić kontrakt na dwie fazy, z dwiema bateriami zakupionymi w fazie pierwszej i sześcioma w fazie drugiej.

[33] Kalkulacje na podstawie danych publikowanych przez www.pgnig.pl dla kontraktów długo- i krótkoterminowych.

[34] Polityka energetyczna Polski do 2040 roku, Ministerstwo Klimatu i Środowiska, www.gov.pl/web/klimat, s.13.

[35] $300 million for the Three Seas Fund by DFC, Three Seas, www.3seas.eu.