Uwarunkowania

Zainteresowanie władz Japonii kwestiami bezpieczeństwa ekonomicznego zwiększyło się, gdy wzrosły koszty dużej współzależności gospodarczej tego państwa i Chin – od 2007 r. największego partnera handlowego Japonii i ważnego miejsca japońskich inwestycji, zwłaszcza w sektorze produkcyjnym. ChRL wykorzystuje powiązania gospodarcze do celów politycznych, czego przykładem było wstrzymanie eksportu metali ziem rzadkich do Japonii w związku z napięciami wokół wysp Senkaku/Diaoyu w 2010 r. W kolejnych latach Chiny podjęły podobne działania wobec m.in. Korei Płd. i Australii. Powodem zaniepokojenia Japonii były też wykupowanie przez chińskie podmioty nieruchomości w strategicznych lokalizacjach (np. w pobliżu bazy sił powietrznych Chitose na Hokkaido) i szpiegostwo przemysłowe.

Do zwiększania bezpieczeństwa ekonomicznego skłoniła też Japonię zaostrzająca się rywalizacja między USA a Chinami. Amerykańskie władze nakłaniają sojuszników, w tym Japonię, do ograniczenia współpracy gospodarczej z ChRL. Także konsekwencje pandemii COVID-19, w tym zakłócenia łańcuchów dostaw, uświadomiły Japonii stopień zależności od podstawowych dóbr produkowanych za granicą (np. produktów farmaceutycznych i półprzewodników).

Rosnąca świadomość wagi bezpieczeństwa ekonomicznego wynika też z rozwoju technologii i z rywalizacji państw o osiągnięcie przewagi konkurencyjnej w tym zakresie. Nowoczesne technologie, w tym sztuczna inteligencja i big data, coraz częściej są też używane przez inne państwa do osiągania celów politycznych. Przykładem są Chiny, które w ramach tzw. fuzji militarno-cywilnej wykorzystują technologie sektora cywilnego do celów wojskowych. Od lat problemem dla japońskich instytucji publicznych i biznesu są także zagrożenia w cyberprzestrzeni.

Wymiar regulacyjny

Podwaliny pod politykę bezpieczeństwa ekonomicznego Japonii położył rząd Abe Shinzo (2012–2020). Podstawą było przyjęcie w 2013 r. Strategii bezpieczeństwa narodowego, wskazującej na znaczenie konkurencyjności gospodarczej i rozwoju technologicznego, oraz powołanie w tym samym roku Rady Bezpieczeństwa Narodowego i działającego w jej ramach Sekretariatu. W 2019 r. w Sekretariacie ustanowiono wydział bezpieczeństwa ekonomicznego, po czym stopniowo powoływano analogiczne komórki w innych instytucjach, np. w MSZ. Abe zainicjował też w rządzącej Partii Liberalno-Demokratycznej dyskusję na temat rozwiązań prawnych dotyczących tego zagadnienia. W pierwszych miesiącach pandemii COVID-19 w 2020 r., w reakcji na zaburzenia łańcuchów dostaw Ministerstwo Gospodarki, Handlu i Przemysłu (METI) stworzyło fundusz o wartości 2,2 mld dol. (w 2021 r. przeznaczono dodatkowe 2,1 mld dol.), aby poprzez pożyczki i subsydia zachęcać japońskie firmy do przenoszenia zakładów produkcyjnych z Chin do Japonii lub państw Azji Południowo-Wschodniej.

Rząd Sugi Yoshihide (2020–2021) przedstawił podstawowe założenia przyszłej ustawy o bezpieczeństwie ekonomicznym, a METI przyjęło strategię zakładającą m.in. rządowe dofinansowanie krajowej produkcji materiałów i urządzeń potrzebnych do tworzenia półprzewodników. Parlament przyjął ponadto ustawę regulującą sprzedaż gruntów w pobliżu miejsc ważnych dla bezpieczeństwa narodowego, m.in. baz wojskowych, obiektów straży przybrzeżnej i elektrowni jądrowych.

Wysiłki poprzedników kontynuuje rząd Kishidy Fumio działający od października 2021 r. W pierwszych tygodniach urzędowania premier utworzył stanowisko ministra bezpieczeństwa ekonomicznego i powołał międzyresortową Radę Bezpieczeństwa Ekonomicznego, która miała przygotować pierwsze kompleksowe prawo w tym zakresie. Ustawa została przyjęta przez parlament w maju br., a jej pierwsze przepisy weszły w życie w sierpniu (całość ma zacząć obowiązywać w ciągu dwóch lat). Opiera się ona na czterech filarach. Po pierwsze, wzmocnienie odporności łańcuchów dostaw ma zapewnić stabilny dopływ materiałów krytycznych (np. półprzewodników). Po drugie, zwiększone ma być bezpieczeństwo funkcjonowania infrastruktury krytycznej, np. w kontekście cyberataków. Po trzecie, rząd ma wspierać finansowo rozwój nowoczesnych technologii we współpracy z sektorem prywatnym. Po czwarte, wzmocniona ma być ochrona patentów uznanych za istotne dla bezpieczeństwa narodowego.

Współpraca międzynarodowa

Ze względu na złożony charakter wyzwań i zagrożeń dla bezpieczeństwa ekonomicznego, Japonia rozwija też współpracę międzynarodową w tym zakresie. Za rządów Abe, po wstrzymaniu przez ChRL eksportu metali ziem rzadkich w 2010 r. firma Jogmec zarządzana przez METI zainicjowała dywersyfikację ich dostaw dzięki partnerstwom z zagranicznymi przedsiębiorstwami, m.in. w Australii, Kazachstanie, Malezji i Namibii. W efekcie w latach 2010–2020 zależność Japonii od importu tych surowców z Chin zmalała z ponad 90% do 58%. W reakcji na rosnące wpływy ChRL w regionie Japonia zaktywizowała działania w ramach koncepcji wolnego i otwartego Indo-Pacyfiku. Zaangażowała się w promocję wolnego handlu w regionie poprzez uczestnictwo w Kompleksowym i Progresywnym Partnerstwie Transpacyficznym (CPTPP) i pogłębiła współpracę polityczną z państwami podzielającymi zasady liberalnego porządku międzynarodowego opartego na rządach prawa, np. Australią i USA.

Japonia i USA zobowiązały się do pogłębienia kooperacji w zakresie łańcuchów dostaw, badań i rozwoju (B+R) oraz ochrony własności intelektualnej w ramach „Globalnego partnerstwa nowej ery”, zawartego podczas szczytu Biden–Suga w kwietniu ub.r. W maju Japonia dołączyła do powołanej przez Stany Zjednoczone Struktury Gospodarczej Indo-Pacyfiku (IPEF) służącej m.in. rozwojowi regionalnych sieci produkcji. W lipcu oba państwa zainicjowały zaś spotkanie w formacie „2+2” z udziałem szefów resortów spraw zagranicznych i gospodarczych, poświęcone bezpieczeństwu ekonomicznemu. Gabinet Sugi współpracował też z pozostałymi partnerami formatu Quad, m.in. powołując z Australią i Indiami inicjatywę służącą współpracy na rzecz zwiększenia odporności łańcuchów dostaw. Rząd Kishidy w listopadzie ub.r. udzielił zaś subsydiów na realizację szacowanej na 7 mld dol. inwestycji tajwańskiego TSMC, lidera rynku półprzewodników, który w kooperacji z japońskimi Sony i Denso ma wybudować w Japonii zakłady produkcji chipów. W styczniu br. premierzy Japonii i Australii zapowiedzieli ponadto współpracę w zakresie łańcuchów dostaw, infrastruktury oraz B+R. Japonia jest zainteresowana także współpracą z Unią Europejską. Podczas szczytu UE–Japonia w maju br. strony wskazały bezpieczeństwo ekonomiczne jako obszar wspólnego zainteresowania i podkreśliły konieczność pogłębionych konsultacji na temat Chin, w tym współzależności gospodarczej.

Wnioski i perspektywy

Polityka bezpieczeństwa ekonomicznego Japonii wpisuje się w globalny trend. Dla wzmocnienia pozycji gospodarczo-technologicznej i poprawy bezpieczeństwa państwa wprowadzają regulacje służące zabezpieczeniu dostaw, rozwojowi technologii i wzmocnieniu infrastruktury krytycznej. Poza Japonią podobne rozwiązania przyjęły m.in. USA i UE.

Ustawa o bezpieczeństwie ekonomicznym potwierdza zapoczątkowany w czasie rządów Abe zwrot Japonii ku wzmacnianiu jej pozycji w gospodarce i nakłanianiu przedsiębiorstw do szerszego uwzględniania w działalności kwestii bezpieczeństwa narodowego. Określa ramy działania, a szczegółowe regulacje będą przyjęte w formie rozporządzeń rządu i ministerstw. Kwestie bezpieczeństwa ekonomicznego mają też być elementem zrewidowanej Strategii bezpieczeństwa narodowego, która ma powstać do końca br. Wdrożenie przepisów będzie wymagało kooperacji rządu z biznesem, który zwraca uwagę na nieprzejrzystość ustawy. Firmy obawiają się negatywnego wpływu regulacji na konkurencyjność, a także możliwości nieświadomego naruszania prawa lub niezakwalifikowania się do uzyskania dotacji rządowych.

Szansą dla Unii Europejskiej może być współpraca trójstronna z USA i Japonią, m.in. w ograniczaniu transferu technologii do ChRL. Włączenie Japonii do grup roboczych transatlantyckiej Rady ds. Handlu i Technologii umożliwiłoby koordynację stanowisk przy zagadnieniach takich jak screening inwestycyjny i tworzeniu list produktów kluczowych dla bezpieczeństwa narodowego.

Uwzględnianie przez Japonię bezpieczeństwa ekonomicznego w strategii państwa może być przykładem dla Polski. Poznaniu japońskiego podejścia służyłoby włączenie problematyki bezpieczeństwa ekonomicznego do programu międzyrządowych konsultacji polsko-japońskich, w formacie podobnym do amerykańsko-japońskiego „2+2”.