Ewolucja i rola organizacji

Szanghajska Organizacja Współpracy (SzOW) została utworzona z inicjatywy Rosji i Chin, z udziałem także Kazachstanu, Kirgistanu, Tadżykistanu i Uzbekistanu, na szczycie w Szanghaju w 2001 r. Zastąpiła funkcjonującą od 1996 r. Szanghajską Piątkę, niezinstytucjonalizowane forum współpracy tych państw (poza Uzbekistanem). W 2017 r. do organizacji wstąpiły Indie i Pakistan. SzOW współpracuje z licznymi państwami trzecimi – Afganistan, Białoruś, Iran i Mongolia posiadają status obserwatora, z kolei Turcja, Armenia, Azerbejdżan, Kambodża, Nepal, Sri Lanka – status Partnerów w Dialogu. Turkmenistan jest ponadto stałym uczestnikiem szczytów SzOW.

Celem organizacji jest umacnianie bezpieczeństwa regionalnego (zwalczanie terroryzmu, separatyzmu i ekstremizmu) oraz intensyfikacja współpracy politycznej państw członkowskich. SzOW – jeszcze jako Szanghajska Piątka – miała w latach 90. XX w. pozytywny wpływ na rozładowywanie napięć politycznych między państwami Azji Centralnej, Rosją i Chinami (dotyczących m.in. porozumień o przebiegu granic czy działalności antyterrorystycznej). W XXI w., wraz ze wzrostem rosyjskiego, a następnie chińskiego zaangażowania w regionie, SzOW przekształciła się jednak w forum legitymizacji rosyjskich wpływów wojskowych i chińskiej ekspansji gospodarczej w Azji Centralnej. W praktyce priorytetowym celem SzOW, zdominowanej przez Rosję i Chiny, stało się ograniczanie obecności w regionie innych aktorów zewnętrznych, głównie z USA i UE, w wyniku czego organizacja straciła na znaczeniu jako instrument wzmacniający stabilność regionu.

Najbardziej zinstytucjonalizowaną formą współdziałania w ramach SzOW jest współpraca policyjna oraz antyterrorystyczna (m.in. w ramach Regional Antiterrorist Structure – RAST). Nie przyczyniła się ona jednak do efektywnego zwalczania regionalnych ugrupowań terrorystycznych i przestępczych. Była natomiast wykorzystywana jako instrument legitymizacji represji politycznych realizowanych przez autorytarne reżimy państw członkowskich wobec oponentów politycznych (spośród członków SzOW jedynie Indie i Pakistan uznawane są przez Freedom House za państwa częściowo wolne), m.in. w stosunku do Ujgurów w Chinach czy demokratycznej opozycji islamskiej w Tadżykistanie.

Mimo deklarowanego zaangażowania we współpracę gospodarczą i utworzenia m.in. Rady Biznesowej czy Konsorcjum Międzybankowego SzOW nie przyczynia się również do pogłębienia powiązań gospodarczych między państwami członkowskimi. Brak reakcji na pandemię COVID-19 i jej negatywne konsekwencje dla gospodarek dodatkowo osłabia potencjał integracyjny organizacji w tej sferze.

SzOW a państwa Azji Centralnej. Państwa Azji Centralnej wykorzystują swój udział w SzOW głównie do celów propagandowych. Aktywność na tym forum jest przedstawiana jako przejaw wielowektorowej polityki zagranicznej przede wszystkim przez Kazachstan, którego pierwszy prezydent Nursułtan Nazarbajew (de facto wciąż rządzący tym państwem) jest promotorem integracji eurazjatyckiej. W rzeczywistości jednak SzOW nie stanowi priorytetowego obszaru polityki zagranicznej państw regionu i nie prowadzi do wzmocnienia ich pozycji międzynarodowej. Organizacja utraciła znaczenie w procesach rozwiązywania konfliktów regionalnych, czego dowodzi m.in. brak jej zaangażowania podczas starć chińsko-indyjskich w czerwcu 2020 r., kirgisko-tadżyckich w kwietniu br., czy też brak strategii wobec sytuacji w Afganistanie.

Państwa Azji Centralnej dążą obecnie do wzmacniania swojej pozycji w relacjach z Rosją i Chinami, dlatego tworzą regionalne formuły współpracy alternatywne wobec SzOW, realizującej przede wszystkim interesy rosyjskie i chińskie. Proces ten przyśpieszył po 2016 r., kiedy w wyniku zmiany władzy Uzbekistan za priorytet swojej polityki zagranicznej obrał pogłębienie więzi regionalnych i zainicjował szczyty konsultacyjne z udziałem pięciu państw Azji Centralnej. Odbywają się one regularnie od 2018 r., a w konsekwencji postępuje intensyfikacja współpracy na niższych szczeblach. Tworzy to konkurencyjną strukturę polityczną wobec SzOW, ograniczającą jej regionalne znaczenie.

SzOW a relacje Rosja–Chiny w Azji Centralnej

Cele polityki Chin i Rosji w sferze bezpieczeństwa regionalnego w Azji Centralnej są zbieżne. Oba państwa dążą przede wszystkim do utrzymania stabilności regionu oraz ograniczenia aktywności innych aktorów zewnętrznych, takich jak USA czy UE. Organizacja nie pełni jednak funkcji koordynacyjnej w relacjach rosyjsko-chińskich oraz ich polityce wobec Azji Centralnej. Oba państwa rozwinęły własne instrumenty wpływania na sytuację w regionie, które nie są komplementarne wobec SzOW. Rosja dla realizacji celów swojej polityki regionalnej wykorzystuje relacje bilateralne i kontrolowane przez siebie struktury integracji eurazjatyckiej – Eurazjatycką Unię Gospodarczą i Organizację Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym. SzOW nie jest również priorytetowym instrumentem polityki wobec Azji Centralnej dla Chin, które za podstawę relacji z państwami regionu uważają dwustronną współpracę gospodarczą w ramach Inicjatywy Pasa i Szlaku.

Wnioski i perspektywy

Chociaż SzOW na początku funkcjonowania stała się istotną platformą dialogu politycznego w Azji Centralnej, wraz z upływem czasu i wzrostem liczby członków utraciła zdolność reagowania na regionalne konflikty i wyzwania w sferze bezpieczeństwa. Obecnie SzOW nie przyczynia się do umocnienia stabilności w regionie i nie sprzyja intensyfikacji współpracy wielostronnej. Organizacja jest zdominowana przez Rosję i Chiny i służy przede wszystkim realizacji ich interesów w regionie. Państwa SzOW nie będą dążyły do pogłębiania integracji w ramach organizacji, lecz do dalszego jej rozszerzenia. W ich ocenie ma to zwiększać prestiż i propagandowe znaczenie SzOW jako forum dialogu angażującego także państwa spoza Azji Centralnej. Poszerzanie grona członków organizacji stanowi w percepcji Rosji i Chin dodatkowy instrument umocnienia ich wpływów w regionie. Oba państwa mogą to zdyskontować w przyszłości, m.in. poprzez przyjmowanie roli mediatora w konflikcie indyjsko-pakistańskim czy układając pragmatyczne stosunki z nowym rządem Afganistanu.

Nawiązaniem bliższej współpracy z SzOW mogą być w przyszłości zainteresowane Iran, Turcja czy Mongolia, które mimo słabości instytucjonalnej organizacji mogą wykorzystać członkostwo w celach propagandowych lub relacjach bilateralnych z Rosją, Chinami i państwami Azji Centralnej. Sekretarz Najwyższej Rady Bezpieczeństwa Narodowego Iranu Ali Szamchani stwierdził w sierpniu br., że Iran jest gotowy dołączyć do SzOW (będzie temu poświęcony najbliższy szczyt SzOW 16–17 września br.). Turcja wyraża zainteresowanie bliższą współpracą z państwami Azji Centralnej w sferze bezpieczeństwa, udziałem w chińskich projektach infrastrukturalnych w regionie, poszukuje też kolejnych platform dialogu politycznego z Rosją. Natomiast Mongolia w strategii rządowej „Mongolia 2050” przewidziała większe zaangażowanie w inicjatywy regionalnej współpracy ekonomicznej. Potencjalne rozszerzenie SzOW nie wpłynie jednak na zwiększenie roli organizacji w rozwiązywaniu konfliktów między jej członkami (np. Kirgistanem i Tadżykistanem) czy też bardziej efektywne przeciwdziałanie zagrożeniom dla bezpieczeństwa regionalnego (jak działalność organizacji terrorystycznych w Azji Centralnej). SzOW nie będzie również zdolna do wypracowania wspólnego stanowiska wobec ryzyka destabilizacji Afganistanu, z uwagi na rozbieżne interesy jej członków (przede wszystkim Indii i Pakistanu).