Od 2014 r. relacje UE z Rosją stale pogarszają się ze względu na działania władz rosyjskich wobec Unii i w jej sąsiedztwie. Rosja anektowała Krym i wywołała wojnę w ukraińskim Donbasie w 2014 r., a w pobliżu przygranicznych regionów Ukrainy i na terytoriach okupowanych utrzymuje swoich żołnierzy. Za pomocą cyberataków i działań dezinformacyjnych próbowała wpłynąć na wyniki wyborów w niektórych państwach (m.in. w Niemczech i Francji w 2017 r.), zaś od wybuchu pandemii COVID-19 nasila organizację kampanii dezinformacyjnych w Unii. W odpowiedzi UE ograniczyła relacje polityczne z Rosją, wstrzymała pomoc finansową poza programami transgranicznymi i stosuje sankcje. W 2016 r. przyjęła ogólne założenia strategiczne wobec Rosji – kompromis łączący politykę restrykcji i selektywnej współpracy. Do tej pory obie strony współdziałały jedynie w kwestiach polityki klimatycznej.

Niektóre państwa członkowskie, np. Austria, Cypr, Grecja, Hiszpania, Włochy i przede wszystkim Francja, chciały rewizji tej strategii, by wzmocnić współpracę z rosyjskimi władzami m.in. w dziedzinie gospodarki i w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. W czerwcu br. unijni liderzy podjęli debatę na ten temat na posiedzeniu Rady Europejskiej (RE), ale ze względu na rozbieżne wizje państw członkowskich RE podtrzymała kompromis z 2016 r. Jednocześnie poprosiła szefa unijnej dyplomacji Josepa Borrella i Komisję Europejską (KE) o przygotowanie propozycji nowych instrumentów, które pozwoliłyby lepiej realizować unijną strategię. Mogą one dotyczyć sankcji gospodarczych w przypadku dalszych wrogich działań Rosji, wzmocnienia pomocy dla rosyjskiego społeczeństwa, ale też współpracy z rosyjskimi władzami w dziedzinie klimatu i środowiska, zdrowia oraz polityki zagranicznej (np. na Bliskim Wschodzie).

Instrumenty nacisku

Najbardziej dotkliwe dla Rosji byłyby restrykcje finansowe związane z działalnością banków, co wynika ze stopnia powiązania rosyjskiego systemu finansowego z unijnym. Skala transakcji jest wysoka, gdyż UE jest nadal największym partnerem handlowym Rosji (37,3% całkowitego handlu towarami w 2020 r., dla UE – 4,8%) oraz największym inwestorem w tym państwie (311,4 mld euro w 2019 r.). W 2021 r. rosyjskie instytucje finansowe były dłużne unijnym bankom aż 58 mld dolarów (98% tej kwoty dotyczy banków francuskich, austriackich, niemieckich i holenderskich). Unia mogłaby odciąć rosyjskie banki od systemu SWIFT – upowszechnionego globalnie kanału zaszyfrowanej komunikacji między instytucjami finansowymi, który obejmuje ok. 11 tys. banków w 200 państwach, w sytuacji gdy władze rosyjskie nie dysponują skutecznym alternatywnym systemem. Jednocześnie UE mogłaby zakazać większych transakcji między unijnymi a rosyjskimi bankami, o ile dane państwo członkowskie nie udzieli uprzednio zezwolenia, np. na realizację umowy handlowej czy finansowanie pomocy humanitarnej. Restrykcje powinny być skoordynowane z eksterytorialnymi sankcjami finansowymi USA, które są stosowane wobec podmiotów zagranicznych poza terytorium tego państwa. Ograniczałoby to możliwość realizacji transakcji przez pośredników w innych krajach.

Skoordynowane sankcje generowałyby duże straty gospodarcze dla Rosji, prowadząc do znacznego odpływu kapitału i spadku inwestycji zagranicznych. Ograniczenie transakcji finansowych skutkowałoby zmniejszeniem działalności zewnętrznych podmiotów gospodarczych ze względu na ryzyko kar finansowych. Zmniejszyłyby się rezerwy zagranicznych aktywów w rosyjskich bankach, co mogłoby doprowadzić do wzrostu inflacji, pogarszając sytuację gospodarczą i społeczną. Odcięcie od SWIFT zmusiłoby rosyjskie banki do korzystania z dużo droższych sposobów komunikacji z zachodnimi kontrahentami, np. za pomocą usług kurierskich, przez banki w Unii Euroazjatyckiej czy na czarnym rynku. Jednocześnie zastosowanie sankcji finansowych utrudniłoby handel z Rosją wszystkim państwom członkowskim UE. Straty poniosłyby m.in. banki z Francji, Austrii, Niemiec i Holandii. Sankcje wywołałyby też działania odwetowe, np. ograniczenia działalności unijnych firm na terenie Rosji.

Mimo braku możliwości zastosowania embarga na dostawy gazu i ropy – ze względu na uzależnienie od rosyjskich surowców – UE może opracować opcje sankcji finansowych także w dziedzinie energetyki. Miałyby one na celu osłabienie pozycji rosyjskich firm państwowych z sektora ropy i gazu, które są źródłem dochodu dla rosyjskich władz i powiązanych z nimi oligarchów. Eksport ropy i gazu – a prawie dwie trzecie jego wartości trafia do UE – generował 28% dochodów budżetowych Rosji w 2020 r. Do tej pory UE objęła sankcjami finansowymi tylko kilka firm z sektora ropy. Unia, koordynując działania z USA, mogłaby zakazać udzielania długoterminowych pożyczek oraz kupna obligacji emitowanych przez największe rosyjskie firmy w sektorze gazu i ropy. Gazprom sprzedał w 2020 r. euroobligacje o wartości 4,4 mld dol. oraz 2 mld euro, które w zdecydowanej większości nabyły podmioty z USA, UE i Wielkiej Brytanii. Wraz z USA i Wielką Brytanią UE mogłaby też zakazać udzielania ubezpieczeń rosyjskim firmom. Niemcy powinny ponadto przedstawić konkretne propozycje realizacji porozumienia zawartego z USA w sprawie Nord Stream 2 (NS2) z lipca br., które przewiduje m.in. możliwość sankcji w postaci ograniczenia eksportu rosyjskich surowców do Niemiec i UE. Ponieważ restrykcje UE w dziedzinie energetyki wiązałyby się z ryzykiem ograniczenia dostaw gazu przez Rosję do niektórych państw członkowskich, Niemcy powinny wskazać sposoby zwiększenia skuteczności działania mechanizmów solidarnościowych wypracowanych po kryzysie gazowym w 2009 r.

UE może opracować listę oligarchów powiązanych blisko z prezydentem Putinem, członków ich rodzin zaangażowanych w ukrywanie posiadanych środków finansowych (co pozwala na unikanie sankcji) oraz firm będących ich własnością. UE mogłaby zastosować sankcje personalne wobec tych osób, czyli zakaz wjazdu do UE i zamrożenie aktywów, a także zakazać unijnym podmiotom zawierania transakcji finansowych i udzielania pożyczek ich firmom. Tego typu sankcje, choć w niewielkim stopniu zmieniłyby politykę Rosji, byłyby symbolicznym ciosem dla prezydenta Putina i pozwoliłyby pomniejszyć majątek osób znajdujących się w kręgu jego władzy. Na unijnych listach sankcyjnych znajduje się już 177 osób i 48 podmiotów, ale w zdecydowanej większości są to urzędnicy, parlamentarzyści i wojskowi odpowiedzialni za aneksję Krymu i działania destabilizacyjne na Ukrainie. Tylko kilka osób to oligarchowie z najbliższych kręgów Putina, w tym Arkadij Rotenberg (bogacący się m.in. na państwowych inwestycjach czy przy NS2), Jurij Kowalczuk i Nikołaj Szamałow – najwięksi udziałowcy Banku Rossija, uważanego za osobisty bank wyższych urzędników państwowych. UE może wykorzystać najbardziej kompleksową listę sankcyjną oligarchów liczących się w kręgu Putina, a także firm będących w ich posiadaniu, którą w czerwcu 2021 r. przyjęła Ukraina (538 osób i 540 podmiotów, 55 instytucji finansowych).

Ze względu na skalę represji UE powinna przede wszystkim wzmocnić wsparcie dla rosyjskiego społeczeństwa. W trakcie protestów w 2021 r. przeciw uwięzieniu Aleksieja Nawalnego rosyjskie władze zatrzymały kilkanaście tysięcy osób, w tym wielu dziennikarzy, wobec co najmniej 120 spośród nich toczą się sprawy karne. Władze inicjują kampanie stygmatyzujące NGO, a zaostrzone w 2020 r. przepisy dotyczące „zagranicznych agentów” umożliwiają skazywanie aktywistów i pracowników mediów za dowolną działalność polityczną na kary finansowe i do pięciu lat pozbawienia wolności. UE może zwielokrotnić monitorowanie procesów sądowych przez pracowników swojej delegatury oraz ambasad państw członkowskich (średnio obserwują 5–7 procesów rocznie dzięki bezpośredniemu lub zdalnemu uczestnictwu). Mogłaby też częściej i w koordynacji z państwami członkowskimi domagać się od rosyjskich władz ustępstw w sprawach dotyczących przestrzegania praw człowieka, wykorzystując kanały dyplomatyczne oraz nagłaśniając represje w mediach społecznościowych (m.in. na Twitterze, Facebooku, Telegramie). Takie działania doprowadziły np. do zwolnienia z zarzutów obrończyni praw kobiet Walentyny Czerewatienko (w 2017 r.). Unia może zwiększyć pomoc dla obrońców praw człowieka i niezależnych dziennikarzy w ramach Europejskiego Instrumentu na rzecz Demokracji i Praw Człowieka czy Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji. Może też uruchomić specjalny program pozwalający dotować rozwój działalności lokalnych NGO i mediów (tzw. granty operacyjne), w tym realizację mniejszych projektów w dziedzinach edukacji, spraw socjalnych, zdrowia i środowiska. Ponieważ rosyjskie władze coraz skuteczniej kontrolują internet, UE powinna wspierać nowo powstające media internetowe i projekty dotyczące bezpieczeństwa pracy w sieci.

Bez względu na obecną politykę sankcji UE może współpracować z rosyjskimi władzami – jeśli Rosja wykaże wolę kooperacji – w zakresie rozwiązywania problemów globalnych.

Obszary potencjalnej współpracy

Bez względu na obecną politykę sankcji UE może współpracować z rosyjskimi władzami – jeśli Rosja wykaże wolę kooperacji – w zakresie rozwiązywania problemów globalnych. Biorąc pod uwagę duże ryzyko nasilenia pandemii COVID-19 (tylko 33% mieszkańców Rosji otrzymało co najmniej jedną dawkę szczepionki), Unia może współdziałać w dziedzinie zdrowia, np. wspierać proces szczepień lub dofinansować projekty dotyczące zdrowia publicznego w ramach ośmiu programów transgranicznych Interreg, obejmujących m.in. Kaliningrad (np. współpraca między medykami i szpitalami). Ponieważ UE aspiruje do odgrywania roli lidera kształtującego globalną politykę klimatyczną, może próbować włączać Rosję w swoje inicjatywy poprzedzające kolejne szczyty klimatyczne. Rosja podpisała paryskie porozumienie klimatyczne w 2019 r. i współdziała w tej sprawie na forum międzynarodowym. UE nie może jednak liczyć na realną transformację ekologiczną w Rosji ze względu na dużą rolę tradycyjnych paliw kopalnych, których wydobycie i sprzedaż są ważnym źródłem dochodów dla elit. Rosyjskie władze określiły cel redukcji emisji CO₂ na poziomie, który już jest wypełniany, a udział energii odnawialnej w produkcji elektrycznej w 2020 r. wyniósł zaledwie 0,3%.

Możliwości współpracy w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej są znikome, gdyż Rosja jest konkurentem dla państw członkowskich UE w kontaktach dyplomatycznych, przemyśle zbrojeniowym, energetyce i pozyskiwaniu minerałów. Mimo że rosyjskie władze zaangażowały się w negocjacje dotyczące rozwiązania konfliktów w Syrii i Libii, mają tam odmienne cele niż UE. Dla Rosji najważniejsze jest zapewnienie sobie wpływu na sytuację polityczną w tych państwach oraz rozwój współpracy energetycznej i wojskowej. W Syrii rosyjska operacja wojskowa rozpoczęta w 2015 r. doprowadziła do utrzymania i umocnienia władzy przychylnego Rosji prezydenta Baszara al-Asada. Umożliwiło to rozbudowę rosyjskich baz wojskowych w tym kraju, co poszerza jej pole działań militarnych w regionie Morza Śródziemnego. W Libii operują rosyjskie prywatne firmy wojskowe, w tym grupa Wagnera, a Rosja utrzymuje kontakty ze wszystkimi siłami politycznymi, by zwiększać swoją obecność w sektorze energetycznym i wojskowym. Możliwa jest współpraca UE i Rosji w negocjacjach nad przywróceniem zawartego w 2015 r. porozumienia nuklearnego z Iranem, które UE prowadzi w formacie 5+1 (Rosja, Chiny, Francja, Wielka Brytania, USA, Niemcy), ale ugoda zależy od stanowisk USA i Iranu.

Perspektywy

UE musi być gotowa na nasilenie konfrontacyjnej polityki ze strony Rosji, ponieważ władze tego państwa konsekwentnie dążą do jej osłabienia, nie mając na nią formalnie wpływu. Niewykluczone są też agresywne działania Rosji wobec Ukrainy ze względu na zmniejszenie uzależnienia Rosji od przesyłu gazu przez ten kraj. Dla UE ewentualne sankcje gospodarcze byłyby głównym narzędziem wpływu na rosyjskie władze, pozwalającym przynajmniej częściowo ograniczyć skalę ich agresywnych działań. Stosunkowo najłatwiej byłoby wprowadzić unijne sankcje wobec oligarchów. Zdecydowanie trudniej – uzyskać konsens w kwestii restrykcji wobec wybranych firm energetycznych oraz sankcji finansowych w sektorze bankowym – ze względu na potencjalne straty gospodarcze po stronie Unii. Do grupy państw popierających uruchomienie nowych restrykcji należałyby zapewne Polska, Rumunia, państwa bałtyckie i Szwecja. Oponentem ich wprowadzenia byłaby grupa państw, dla których Rosja nie jest bezpośrednim zagrożeniem w dziedzinie bezpieczeństwa, i które poszukują z nią współpracy gospodarczej i (lub) w polityce zagranicznej – np. Francja, Austria, Holandia, Grecja, Cypr, Włochy, Hiszpania i Portugalia. Niemcy, zainteresowane ograniczaniem rewizjonistycznej polityki Rosji, ale rozwijające z nią kontakty handlowe, zajęłyby zapewne stanowisko pośrednie. 

W obliczu rozbieżnych wizji relacji z Rosją wśród państw członkowskich unijna dyplomacja i KE przedstawią zapewne propozycje kompromisowe. Aby lepiej ocenić możliwości działań UE, mogłyby przeprowadzić konsultacje ze służbami Rady UE, Parlamentem Europejskim i środowiskami eksperckimi z państw członkowskich, ale też z Wielkiej Brytanii i USA. Szanse współpracy UE z USA i Wielką Brytanią są duże, ponieważ dla polityki zagranicznej tych państw destabilizacyjny potencjał Rosji jest nadal wyzwaniem.