Od początku obecnej pandemii popyt na szczepionki znacznie przewyższa podaż. W związku z tym kontrolowanie praw do preparatów lub zdolność do ich produkcji na własnym terytorium zapewnia państwom i organizacjom międzynarodowym atut w relacjach dyplomatycznych. Mogą one realizować swoje interesy gospodarcze i polityczne, przekazując szczepionki innym podmiotom albo ograniczając im dostęp do nich. Z uwagi na brak podmiotu, którego postępowanie wobec pandemii można uznać za modelowe, dyplomacja szczepionkowa UE powinna korzystać z doświadczeń wielu państw.

Narodowe programy szczepionkowe

Masowe szczepienia z wykorzystaniem produktów krajowych zostały najszybciej i najskuteczniej rozwinięte przez państwa będące jeszcze pod koniec ub.r. liderami w zakresie zakażeń i śmiertelności: Wielką Brytanię, Stany Zjednoczone i niektóre państwa członkowskie UE. Skala infekcji wiązała się w tych państwach ze stosunkowo późnym lub niekonsekwentnym ograniczeniem swobody przemieszczania się ludności i zgromadzeń publicznych. Wlk. Brytania, USA i Unia Europejska, która koordynuje zamówienia i dystrybucję preparatów do państw członkowskich, stały się globalnymi liderami rozwoju szczepionek dzięki potencjałom badawczym (własnym lub kooperacyjnym) i znacznym możliwościom produkcyjnym. Podmioty te wykorzystują w krajowych akcjach szczepień zbliżone zestawy preparatów opracowanych i produkowanych w znacznej mierze w ramach łączących je łańcuchów (np. BioNTech-Pfizer i Oxford-AstraZeneca – AZ produkowane są równolegle w UE, Wlk. Brytanii i USA). Ponadto podmioty te zdywersyfikowały zamówienia między producentami przy znaczącej nadwyżce zakontraktowanych dawek, aby zabezpieczyć się przed problemami z wdrożeniem lub produkcją części preparatów. Szczepionki wywodzące się z tych ośrodków przeszły wreszcie najbardziej rozbudowane i najchętniej honorowane przez państwa trzecie badania (pozytywną opinię WHO w I kwartale br. uzyskały preparaty Pfizer, AZ i Johnson & Johnson, natomiast dwie szczepionki chińskie – w maju i czerwcu).

Przewaga USA i Wielkiej Brytanii nad UE w zakresie tempa szczepień wynikała przede wszystkim z przyspieszenia procedur rejestracji preparatów, wdrożenia partnerstw publiczno-prywatnych dla ich produkcji i sprawniejszego zakontraktowania dostaw. Aktywna rola władz pozwoliła obu państwom na kontrolowanie łańcuchów produkcyjnych wybranych szczepionek, w tym mobilizację nieużywanych zakładów farmaceutycznych na swoim terytorium. Amerykański Pfizer przejął np. kontrolę nad produkcją niemieckiego BioNTechu, zaś rząd brytyjski stworzył krajowy łańcuch produkcyjny i utrzymał kontrolę nad prawami do AZ, umożliwiając jej wytwarzanie szczepionek w Indiach (w zamian za dostawy), a także skłonił koncern GSK do produkcji Novavaxu.

Wyrównany dostęp do szczepionek – deklaracje a rzeczywistość

W wymiarze międzynarodowym strategia szczepionkowa UE nakreślona w komunikacie KE z 17 czerwca ub.r. łączy działania na rzecz jak najszybszego wejścia w posiadanie szczepionek ze wspieraniem państw, które miałyby trudności z ich samodzielnym pozyskaniem. W ramach zainicjowanej przez KE akcji Coronavirus Global Response państwa członkowskie i większość państw rozwiniętych zadeklarowały wydatkowanie 15,9 mld euro na finansowanie badań nad szczepionkami i metodami leczenia COVID-19 oraz produkcję sprzętu medycznego. Następnie Unia wsparła inicjatywę COVAX pod egidą WHO, której celem jest wspólne sfinansowanie badań i produkcja szczepionek. Miała ona dostarczyć preparaty zarówno państwom finansującym, jak i 92 najuboższym krajom świata. COVAX został wsparty dotacjami i gwarancjami kredytowymi UE i państw członkowskich na sumę ok. 1,7 mld euro. Jednocześnie UE, podobnie jak wiele innych państw rozwiniętych, prowadziła równoległe negocjacje z producentami. Tymczasem Chiny wsparły COVAX jedynie symbolicznie, zaś Rosja nie włączyła się do tej inicjatywy. W rezultacie przedsięwzięcie to, pomyślane jako globalny mechanizm sprawiedliwego podziału szczepionek, zostało zredukowane do instrumentu wsparcia państw najbiedniejszych. Cel WHO dotyczący zapewnienia wyrównanego dostępu do szczepionek nie został zrealizowany, a znakomita większość preparatów wyprodukowanych przez zachodnie koncerny do końca I kwartału 2021 r. trafiła do państw najbogatszych. Choć do 9 kwietnia COVAX rozdysponował 38 mln dawek do 104 państw, zbliżona liczba trafiła do samej Wielkiej Brytanii, a do UE – ponad 100 mln dawek.

Dysproporcje w dostępie do szczepionek uderzają w wiarygodność UE. W konsekwencji KE przyznała dodatkowe wsparcie finansowe dla COVAX, a w komunikacie poświęconym szczepionkom ze stycznia br. zapowiedziała stworzenie mechanizmu umożliwiającego przekazanie części szczepionek z zasobów państw członkowskich na rzecz państw partnerskich. Jako głównych adresatów tego wsparcia KE wymieniła państwa Bałkanów Zachodnich (BZ), wschodniego i południowego sąsiedztwa Unii oraz Afryki. Są one najbliższe geograficznie, łączą je z Unią silne więzy polityczne i gospodarcze, a brak wsparcia dla ich masowej wakcynacji może bezpośrednio zagrażać powrotem epidemii do UE i osłabieniem jej wpływów w tych regionach. KE sfinansowała państwom BZ 650 tys. szczepionek, których dystrybucja rozpoczęła się w maju. UE zapowiedziała również, że do końca roku przekaże 100 mln dawek państwom o niskich i średnich dochodach.

Strategie dyplomacji szczepionkowej państw trzecich

Do marca USA i Wielka Brytania opierały swoje strategie na podkreślaniu faktu opracowania i produkcji szczepionek jako instrumentu globalnej walki z pandemią. Choć oba państwa wsparły COVAX (USA dopiero po objęciu stanowiska prezydenta przez Joe Bidena), konsekwentnie priorytetyzowały narodowe szczepienia kosztem eksportu. USA wykorzystały istniejące przepisy prawa wewnętrznego do wprowadzenia zakazu eksportu szczepionek do czasu zaspokojenia własnych potrzeb. Zbliżanie się do osiągnięcia narodowej odporności zbiorowej umożliwiło tym państwom rewizję strategii, przy czym w pierwszej kolejności kierowały one dostawy do państw istotnych dla ich bezpieczeństwa i (lub) takich, z którymi mają bliskie więzi. Szczególnie aktywne na tym polu są Stany Zjednoczone. Początkowo pomoc koncentrowała się na Meksyku, w maju prezydent Joe Biden zapowiedział przekazanie 80 milionów dawek państwom Ameryki Południowej, Azji i Afryki, głównie poprzez darowizny na rzecz COVAX. Wlk. Brytania udostępniła Australii 250 tys. dawek AZ, a podczas szczytu G7 w Kornwalii (13 czerwca br.) zapowiedziała przekazanie 100 mln dawek na rzecz COVAX (w ramach 1 mld dawek, które Grupa ma przekazać łącznie).

W oświadczeniu z 5 maja br. USA wyraziły gotowość akceptacji zawieszenia ochrony własności intelektualnej związanej z produkcją szczepionek. Inicjatywę na forum WTO zgłosiły Indie i Republika Południowej Afryki, zyskując poparcie ponad 60 państw o niskich i średnich dochodach. Jej zwolennicy utrzymują, że zwiększy to zasadniczo podaż preparatów – korzystną nie tylko dla państw biedniejszych, ale też bogatych niedysponujących własną produkcją (np. Japonii i Australii). Koncerny farmaceutyczne argumentują jednak, że rozpoczęcie produkcji przez nowe podmioty wymaga czasochłonnych przygotowań oraz rodzi problemy z kontrolą jakości. Zawieszenie ochrony patentowej może też zniechęcić firmy do podejmowania w przyszłości kosztownych badań.

W przypadku państw z własnym potencjałem produkcyjnym dyplomacja szczepionkowa może polegać również na wymianie wiedzy (np. licencjonowanie produkcji i współpraca przy opracowaniu szczepionek czy wymiana informacji na temat genomu wirusa). Mimo konkurencji wizerunkowej w ostatnich miesiącach miała miejsce intensywna współpraca naukowa i gospodarcza w trójkącie UE–USA–Wlk. Brytania.

Odrębny zestaw wniosków dostarczają państwa, które rozwijają niezależne wobec Zachodu narodowe strategie szczepionkowe (zwłaszcza państwa rozwijające się). Indie mają znaczny potencjał badawczy i ogromny produkcyjny (główny producent szczepionek na świecie), a także uczestniczą w sieciach kooperacyjnych łączących państwa wysoko rozwinięte i rozwijające się (np. produkują szczepionkę AZ dla Azji i Afryki pod marką Covishield). Indie rozwinęły też trzecią największą po Chinach i USA akcję szczepień (odpowiednio 231 mln dawek i 17% ludności wobec 795 mln i 52% i 303 mln i 92%). Eksport preparatów z tego państwa został jednak faktycznie zablokowany przez szybki wzrost liczby infekcji w kwietniu i maju.

Przypadek Federacji Rosyjskiej (FR) potwierdza możliwości prowadzenia skutecznej dyplomacji szczepionkowej przy ograniczonych środkach w przypadku właściwego jej skalibrowania. Celem działań FR są małe państwa o silnych nastrojach prorosyjskich, gdzie do sukcesu wakcynacji wystarczają niewielkie dostawy. Mimo braku akredytacji szczepionki Sputnik V przez WHO i Europejską Agencję Leków FR udało się przekonać do jej zakupu ponad 20 państw (w UE – Węgry i Słowację). Preparat rosyjski nie stanowił jednak większości wykorzystanych szczepionek nawet w tak bliskich Rosji krajach jak Armenia czy Serbia (na Węgrzech – 20%). Realizacja ambitniejszej dyplomacji szczepionkowej jest utrudniona przez niedostateczne moce produkcyjne Rosji. Stara się ona temu zaradzić, podpisując umowy na produkcję licencyjną, m.in. w Indiach, Argentynie i Egipcie (trwają również rozmowy z kilkoma państwami UE). Choć trudno ocenić możliwość znacznego zwiększenia podaży Sputnika, rosyjska akcja osłabiła jedność UE.

Chiny z kolei dysponują kilkoma rodzajami szczepionek i znacznym potencjałem produkcyjnym. Preparaty chińskie stanowią większość lub znaczny odsetek używanych w wielu najludniejszych państwach: Brazylii, Indonezji, Meksyku. Dostawy chińskie są też kierowane do państw lądowego odgałęzienia Pasa i Szlaku (BRI): Turcji, państw Partnerstwa Wschodniego i BZ. Niedobór zachodnich preparatów – zwłaszcza dla państw mniej zamożnych lub słabiej powiązanych z Zachodem – wzmacnia atrakcyjność oferty rosyjskiej i chińskiej (np. Serbia rozwinęła szczepienia szybciej niż UE, wykorzystując szczepionki z FR i ChRL). Dostawy szczepionek przekładają się na korzyści wizerunkowe i mogą stanowić podstawę zacieśnienia relacji politycznych i gospodarczych, szczególnie jeśli pójdzie za nimi również produkcja.

Między współpracą a rywalizacją

Wobec opóźnienia szczepień, ograniczania eksportu przez najbliższych partnerów i konkurencyjnej dyplomacji szczepionkowej Rosji i Chin, Unia Europejska miała trudności z realizacją spójnej strategii. Na wniosek KE w styczniu wprowadzono w UE mechanizm zezwalający na zablokowanie eksportu preparatów (następnie wzmocniony w marcu). Został on jednak wykorzystany tylko raz, gdy uniemożliwiono wywóz 250 tys. dawek szczepionki AZ – producenta, który nie wywiązywał się z uzgodnionych w umowie z UE dostaw. KE podkreśla, że UE jest jednym z największych producentów szczepionek na świecie, lecz w przeciwieństwie do USA i Wielkiej Brytanii nie ogranicza ich wywozu. Według danych z 1 maja z UE wyeksportowano połowę dawek wyprodukowanych na jej terytorium, tj. ok. 200 mln, co stanowiło ok. 18% dawek wykorzystanych poza UE i ok. 50% w Wlk. Brytanii.

Poprawę wizerunku UE w państwach rozwijających się utrudnia niezdecydowanie w sprawie zawieszenia ochrony patentowej szczepionek. Rewizja stanowiska USA stawia Unię w pozycji głównego oponenta zmian. Popierają je głównie ugrupowania centrolewicowe. KE i większość państw członkowskich, choć deklarują gotowość do dyskusji o propozycji Bidena, utrzymują, że najlepszym sposobem zwiększenia produkcji będzie udzielanie licencji przez firmy lub dobrowolne dzielenie się wiedzą. Wzywają też USA do eksportu produkowanych tam szczepionek.

Wnioski i rekomendacje

UE potrzebuje spójnej dyplomacji szczepionkowej, w tym jasnego zdefiniowania hierarchii celów i metod ich osiągania. W ostatnich kilkunastu miesiącach Unia dążyła jednocześnie do zaspokojenia potrzeb własnych, eksportu komercyjnego i dostaw humanitarnych, a początkowo realizowała także niezależne narodowe strategie szczepionkowe i następnie – unijną. W efekcie tylko częściowo udało się pogodzić zabezpieczenie własnych potrzeb ze skutecznym wsparciem państw trzecich. Skala produkcji na terenie UE i duże zaangażowanie w międzynarodowe inicjatywy szczepionkowe stanowią jednak solidną podstawę dla jej działań w przyszłości.

W obliczu dyplomacji szczepionkowej Rosji i Chin (wspartej działaniami propagandowymi obliczonymi na wywoływanie podziałów w UE) Unia powinna zwiększyć liczbę szczepionek przekazywanych państwom sąsiedztwa jeszcze przed zaszczepieniem 70% swoich dorosłych obywateli. Uwzględniwszy przepływy osobowe i towarowe między tymi państwami a UE, działanie takie jest uzasadnione prewencyjną ochroną UE przed mutacjami wirusa. Może też wzmocnić wizerunek UE jako mocarstwa wspierającego multilateralizm. Przykład Rosji pokazuje, jak umiejętne wykorzystanie nawet skromnych zasobów może zapewnić sukces dyplomatyczny w wybranych państwach. Z kolei przypadek Bałkanów Zachodnich wskazuje na ryzyko osłabienia wpływów UE w jej sąsiedztwie, jeśli państwa regionu osiągną immunizację swojej ludności głównie dzięki szczepionkom chińskim.

Priorytetem UE powinno być zwiększenie odporności na kryzysy zdrowotne traktowanej jako jeden z obszarów jej autonomii strategicznej. W szczególności powinna ona objąć zmniejszenie uzależnienia od importu farmaceutyków i utrzymanie zaawansowanego sektora badawczo-rozwojowego. Rozwój farmacji w UE pozwoli nie tylko uniezależnić dyplomację UE od decyzji partnerów, ale również stworzyć atrakcyjne miejsca pracy. W wymiarze społecznym dyplomacja szczepionkowa UE musi opierać się na poparciu obywateli, które jest uwarunkowane zdolnością do równoległego zaspokojenia własnych potrzeb szczepionkowych i eksportu.

W krótkiej perspektywie Unia powinna zwiększyć produkcję szczepionek w ramach obecnych farmaceutycznych łańcuchów produkcyjnych i współpracy z państwami o zbliżonych interesach i wartościach. Warto uwzględnić doświadczenia USA i Wielkiej Brytanii związane z wczesnym podpisywaniem umów zawierających skuteczne mechanizmy kontraktowe chroniące dostawy (lub prawo pierwokupu) i publiczne dofinansowanie bazy produkcyjnej.