Istota zamrożonych konfliktów

Zamrożone konflikty na obszarze byłego ZSRR dotyczą czterech spornych terytoriów należących do jego republik związkowych. W wyniku działań zbrojnych niezależność proklamowały Abchazja i Osetia Południowa (w Gruzji), Naddniestrze (w Mołdawii) oraz Górski Karabach (w Azerbejdżanie). Każdy konflikt przechodził podobne fazy – erupcji, walki i zawieszenia broni, którego nie wieńczył traktat pokojowy. W ten sposób przerwano wymianę ognia w Osetii Południowej (czerwiec 1992), w Naddniestrzu (lipiec 1992), w Górskim Karabachu (maj 1994) i Abchazji (maj 1994). Negocjacje pokojowe między zaangażowanymi stronami, prowadzone przy mediacji Rosji, OBWE, UE, ONZ i różnych grup kontaktowych, nie przyniosły jak dotąd rezultatów.

Cechą charakterystyczną zamrożonych konfliktów jest powstawanie na terenach spornych tzw. quasi-państw mających swoją administrację, terytorium, ludność, lecz niedysponujących pełnym uznaniem międzynarodowym. W dokumentach Rady Europy i Unii Europejskiej bywają one określane jako „administracja de facto”. Ich władze nigdy nie były suwerenne, gdyż ich protektorem i gwarantem istnienia była bezpośrednio lub pośrednio Federacja Rosyjska.

Za zamrożony konflikt nie można uznać aneksji Krymu dokonanej przez Rosję w marcu 2014 r. W świetle prawa międzynarodowego Krym pozostaje terenem okupowanym przez Federację Rosyjską i w tej sprawie nie są prowadzone żadne rozmowy pokojowe. Rosja utrzymuje, że półwysep jest integralną częścią jej terytorium.

Zamrożone konflikty w polityce zagranicznej Rosji

Od momentu wybuchu konfliktów separatystycznych w latach 90. XX w. Rosja starała się wykorzystać je do budowy swojego wizerunku promotora procesów pokojowych i regionalnego przywódcy, odpowiedzialnego ze stabilizację terytorium b. ZSRR. Zaangażowała się m.in. w niedawną mediację po wznowieniu działań zbrojnych między Azerbejdżanem i Armenią 2–6 kwietnia 2016 r. Prezydent Władimir Putin osobiście zaapelował o przerwanie ognia i mimo oskarżeń o rosyjską inspirację nowej odsłony konfliktu karabaskiego, to Rosja stała się gwarantem zawieszenia broni, wynegocjowanego podczas spotkania szefów sztabów Azerbejdżanu i Armenii w Moskwie.

Rosja wykorzystuje zamrożone konflikty do zatrzymania rozszerzenia NATO i Unii Europejskiej w kierunku wschodnim oraz ochrony strefy wpływów w przestrzeni postsowieckiej. Są one nie tylko instrumentami ingerencji Rosji w wewnętrzne sprawy sąsiadów, ale i sposobem na ograniczanie ich pola manewru w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa. Wśród państw Partnerstwa Wschodniego tylko Białoruś nie ma sporów terytorialnych.

W wyniku wojny z sierpnia 2008 r. Gruzja straciła władzę nad częścią swego terytorium. Rosja odmroziła wówczas konflikt w separatystycznej Osetii Południowej, oskarżając władze gruzińskie o zaatakowanie stacjonujących tam sił pokojowych. Dodatkowo wskutek działań zbrojnych od Gruzji odłączyła się Abchazja. Kluczowe znaczenie miało jednak zablokowanie Gruzji możliwości przystąpienia do NATO i wysłanie wyraźnego sygnału ostrzegawczego innym państwom b. ZSRR.

Jednocześnie Rosja wykorzystuje zamrożone konflikty przede wszystkim do hamowania procesów, które uznaje za niekorzystne dla swoich interesów, a nie do promowania np. nowych inicjatyw współpracy. Z państw doświadczonych problemem zamrożonych konfliktów tylko Armenia prowadzi prorosyjską politykę zagraniczną i pozostaje z Rosją w sojuszu wojskowym. Pozostałe starają się balansować między UE, USA, Turcją, Iranem i Rosją. Należy też zaznaczyć, że kraje te funkcjonują od ponad dwudziestu lat na arenie międzynarodowej i współpracują z UE i NATO, czasem prowadząc politykę asertywną wobec Rosji lub wykorzystując zagraniczną pomoc finansową, jak zrobiła to np. Gruzja po 2008 r.

Konflikt w Donbasie

Na wschodniej Ukrainie działania zbrojne rozpoczęły się w marcu 2014 r., 7 kwietnia proklamowano powstanie Donieckiej Republiki Ludowej (DRL), a 27 kwietnia Ługańskiej Republiki Ludowej (ŁRL). Władze rosyjskie początkowo chciały zrealizować projekt tzw. Noworosji, zakładający zjednoczenie w jedną strukturę kilku regionów południowej i wschodniej Ukrainy. Rosji zależało na wyłonieniu przedstawicieli miejscowych, którzy mogliby reprezentować społeczność lokalną w rozmowach pokojowych. Dlatego naciskała na uznanie DRL oraz ŁRL za strony sporu i zabiegała o włączenie ich liderów do grona sygnatariuszy porozumień mińskich. Jednocześnie, kreując i podtrzymując zjawisko separatyzmu w Donbasie, odrzuciła propozycję przyjęcia tych terytoriów do Federacji. Chciała w ten sposób zademonstrować brak roszczeń terytorialnych wobec wschodniej Ukrainy i otworzyć sobie drogę do odgrywania roli mediatora w konflikcie. W rzeczywistości Rosja jest jednak jego stroną. Bez rosyjskiego militarnego wsparcia oddziały DRL i ŁRL już latem 2014 r. poniosłyby klęskę. Rosjanie przerzucili wówczas do Donbasu ciężkie uzbrojenie i część regularnych sił zbrojnych. Szacuje się, że w ciągu roku od początku walk liczba bojowników wzrosła z 10–15 tys. do 35–37 tys., a liczba żołnierzy rosyjskich zwiększyła się z 3–5 tys. do 8–10 tys. Zaangażowanie militarne Rosji w regionie uzupełniały siły stacjonujące na Krymie (ok. 24 tys. rosyjskich żołnierzy) i w Południowym Okręgu Wojskowym (ok. 72 tys. żołnierzy) gotowe do dyslokacji w Donbasie.

Rosji jest więc o wiele trudniej niż w przypadku pozostałych konfliktów występować w roli mediatora i siły stabilizującej sytuację. Jednakże dzięki udziałowi w rozmowach pokojowych w ramach formatu normandzkiego (Ukraina, Federacja Rosyjska, Francja i Niemcy), powołanego w celu wprowadzenia w życie porozumień mińskich (Mińsk I, Mińsk II), może forsować własne propozycje zakończenia walk w Donbasie. Chodzi przede wszystkim o decentralizację i federalizację Ukrainy, czyli wyposażenie regionów w szerokie kompetencje w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej. Przywódcy ukraińscy odrzucają te pomysły, w przekonaniu, że regionalni przedstawiciele z Donbasu mogliby utrudniać prowadzenie polityki niezależnej od Rosji. Postulatem minimum Rosji będzie więc promowanie porozumień mińskich, choć nie postępów w ich realizacji, przy dalszym wsparciu dla administracji DRL i ŁRL. Potwierdzeniem tego jest m.in. dekret prezydenta Federacji Rosyjskiej z 18 lutego br. o uznaniu dokumentów wydanych obywatelom Ukrainy i bezpaństwowcom mieszkającym na terytoriach Doniecka i Ługańska. Dotyczy on dokumentów tożsamości, dokumentów potwierdzających wykształcenie i/lub kwalifikacje, aktów stanu cywilnego oraz dowodów i znaków rejestracyjnych. W dekrecie podkreślono, że ma on charakter tymczasowy, będzie obowiązywał do czasu uregulowania konfliktu w Donbasie na podstawie porozumień mińskich i jest motywowany względami humanitarnymi. Oznacza to, że Rosja dąży do usankcjonowania donbaskiej „administracji de facto” i może przygotowywać scenariusz zamrożenia tamtejszego konfliktu.

Wnioski

Sytuacja na wschodniej Ukrainie nie nosi obecnie znamion zamrożonego konfliktu, przede wszystkim ze względu na trwające działania zbrojne. Podtrzymując ten konflikt, Rosja już dziś realizuje jednak swój cel: oddala perspektywę akcesji Ukrainy do Unii Europejskiej i NATO, a szerzej – utrudnia jej wsparcie (polityczne, finansowo-gospodarcze) z Zachodu oraz uzyskuje instrument permanentnego na nią wpływu.

Na zamrożenie konfliktu w Donbasie w dłuższym okresie wskazują dwie okoliczności. Po pierwsze, jest mało prawdopodobne, aby władze w Kijowie przystały na rosyjskie warunki zaprowadzenia pokoju na wschodniej Ukrainie. Rosja będzie prowadzić politykę faktów dokonanych, dopuszczając do stopniowego nabywania przez administracje DRL i ŁRL atrybutów państwowości, aż do powstania tam quasi-państw jak w rejonach innych zamrożonych konfliktów, a więc pod ścisłą kontrolą rosyjskich władz. Po drugie, decydując się na zamrożenie konfliktu w Donbasie, Rosja chciała przybliżyć perspektywę zniesienia lub ograniczenia zachodnich sankcji, nałożonych w związku z jej wsparciem dla DRL i ŁRL. W połączeniu ze spadkiem cen surowców energetycznych, sankcje obnażyły strukturalną słabość rosyjskiej gospodarki. Rosyjskie PKB w 2016 r. zmniejszyło się prawie do poziomu z 2009 r. (1331 mld dol.). W 2017 r. ma wyczerpać się Fundusz Rezerw, dzięki któremu w ostatnich latach udawało się ratować kurs rosyjskiego rubla. Rosja będzie przedstawiała zamrożenie konfliktu donbaskiego jako swój wkład w zapewnianie bezpieczeństwa europejskiego. 

Polska powinna konsekwentnie podkreślać konieczność poszanowania integralności terytorialnej Ukrainy i wesprzeć jej interesy w Unii Europejskiej, szczególnie w Niemczech i we Francji, aby utrzymać europejskie sankcje wobec Rosji. Jednocześnie warto wykorzystać fundusze unijne na reformy wewnętrznej na Ukrainie, kontynuować pomoc w zakresie energetyki, szkolić armię ukraińską zgodnie ze standardami NATO oraz rozwijać wielonarodową współpracę wojskową (patrz brygada polsko-ukraińsko-litewska).