16 czerwca br. brytyjski prawnik Karim Khan zastąpił Fatou Bensoudę z Gambii na stanowisku prokuratora MTK. Rolą prokuratora, wybieranego przez zgromadzenie 123 państw-stron Statutu Rzymskiego MTK na 9-letnią kadencję, jest wnoszenie oskarżeń – z własnej inicjatywy, na wniosek RB lub państw należących do MTK. W ramach postępowania wstępnego prokurator bada, czy przekazane mu informacje uzasadniają wszczęcie śledztwa. Następnie kieruje sprawę do Trybunału, który wyraża zgodę na jego przeprowadzenie. Ze względu na rodzaj i wagę spraw decyzje prokuratora stanowią często przedmiot politycznej krytyki.

Kadencja prokurator Bensoudy

Poprzedniczka Khana objęła stanowisko w 2012 r. Jej działania przyczyniły się do odparcia stawianych wcześniej Trybunałowi zarzutów o skupianie uwagi wyłącznie na zbrodniach popełnionych na kontynencie afrykańskim i zaniedbywanie pozostałych. Za jej kadencji wszczęto wszystkie otwarte do tej pory śledztwa MTK w sprawach czynów dokonanych poza Afryką, tj. na terytorium Gruzji, Afganistanu, Bangladeszu/Mjanmy i Palestyny. Dodatkowo Bensouda prowadziła wiele postępowań wstępnych poza kontynentem afrykańskim, m.in. dotyczących zbrodni popełnionych na Ukrainie, Filipinach, a także przez brytyjskie siły w Iraku (to ostatnie zakończyło się decyzją o niewszczynaniu śledztwa).

Starania o pociągnięcie do odpowiedzialności decydentów z Wlk. Brytanii czy USA były sygnałem, że Trybunał nie jest instrumentem służącym narzucaniu woli państw zachodnich państwom rozwijającym się. Spotkały się jednak z nieprzychylnymi reakcjami państw niebędących stronami Statutu (zwłaszcza USA i Izraela). W związku z badaniem możliwości popełnienia zbrodni w Palestynie, władze Izraela zarzucały MTK, oprócz braku jurysdykcji, antysemityzm i umacnianie pozycji Hamasu. Z kolei w odpowiedzi na postępowanie wstępne w sprawie działań amerykańskich wojsk w Afganistanie administracja Donalda Trumpa wycofała wizę Bensoudy i zamroziła jej aktywa znajdujące się w USA.

Nowy prokurator

Zmiana na stanowisku prokuratora będzie widoczna na wielu polach. Karim Khan jest przede wszystkim kandydatem zaproponowanym przez Wlk. Brytanię – stałego członka RB. Może się to przełożyć na umocnienie współpracy z Radą (np. bardziej regularną i bezpośrednią komunikację), która nie tylko informuje urząd prokuratora o możliwych zbrodniach, ale ma też prawo do odroczenia lub zawieszenia prowadzonego śledztwa. Choć w przeciwieństwie do Bensoudy Khan nie został wybrany przez aklamację, poparły go państwa afrykańskie, co świadczy o obdarzeniu go zaufaniem.

W przeciwieństwie do swojej poprzedniczki Khan nie pełnił wcześniej funkcji w urzędzie prokuratora MTK. Umożliwia mu to rozpoczęcie działalności ze świeżym spojrzeniem na funkcjonowanie urzędu i zdystansowanie się od problemów Bensoudy, której zarzucano ujawnianie szczegółów postępowania podczas nieformalnych konsultacji z byłym prokuratorem MTK Luisem Moreno-Ocampo, którego zastępcą była w latach 2004–2012.

Co więcej, Khan posiada bogate doświadczenie w sądach międzynarodowych i hybrydowych (krajowych z elementami międzynarodowymi). Występował w roli oskarżyciela lub obrońcy przed Trybunałami dla byłej Jugosławii i Rwandy, Sądem Specjalnym dla Sierra Leone, Nadzwyczajną Izbą Sądu Kambodży oraz Trybunałem Specjalnym dla Libanu. Przekłada się to na szerokie kontakty, znajomość kultury prawnej wielu regionów, perspektyw różnych stron postępowania i sposobów działania poszczególnych sądów. Powinno mu to ułatwić spełnienie zapowiedzi prowadzenia dialogu i wzmocnienia współpracy z państwami sceptycznymi wobec MTK.

Khan zapowiedział, że w centrum procesu zostaną postawieni pokrzywdzeni, m.in. dzięki skupieniu większej uwagi na lokalnych społecznościach, które były dotknięte przez sądzone przez Trybunał czyny. Ma temu służyć zachęcanie do organizowania rozpraw, w miarę możliwości, poza siedzibą MTK w Hadze – w państwach, w których popełniono zbrodnie. Nowy prokurator zamierza także zintensyfikować działania informacyjne o roli MTK i podejmowanych przez niego decyzjach. Khan podkreśla też potrzebę współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego. Te działania powinny przyczynić się do poprawy wizerunku MTK wśród opinii publicznej.

Stare problemy MTK

Nowy prokurator będzie musiał zmierzyć się z problemami MTK, które utrudniały wykonywanie zadań jego poprzednikom. Należy do nich przede wszystkim brak ratyfikacji Statutu Rzymskiego przez USA, Chiny i Rosję, które – indywidualnie lub w ramach RB – mogą wpływać na przebieg spraw i same spotykają się z zarzutami popełniania zbrodni należących do kompetencji Trybunału. Prezydentura Joe Bidena, który opowiada się za multilateralizmem, jest szansą na bardziej konstruktywny dialog ze Stanami Zjednoczonymi (nawet jeżeli USA nie nawiążą w najbliższym czasie ścisłej współpracy z MTK, nie będą – jak miało to miejsce za czasów Trumpa – utrudniać wykonywania jego zadań). Wraz z objęciem stanowiska przez Bidena środki zastosowane przeciw Bensoudzie zostały odwołane, co wskazuje na poprawę relacji między USA a MTK. Prawdopodobieństwo kooperacji jest jednak małe, biorąc pod uwagę sprzeciw nowego prezydenta wobec prowadzenia przez Trybunał postępowań w sprawie zbrodni popełnionych w Afganistanie i przez sojuszniczy Izrael w Palestynie. Perspektyw poprawy wzajemnych stosunków nie ma w przypadku Chin i Rosji. Ze względu na prześladowania Ujgurów oraz postępowanie w sprawie zbrodni popełnionych na Krymie i we wschodniej Ukrainie, żadne z tych państw nie będzie wykazywało woli kooperacji z MTK.

Trybunał nie wyróżnia się efektywnością – w ciągu 12 lat od rozpoczęcia pierwszego procesu w 30 otwartych postępowaniach (z jednym lub większą liczbą oskarżonych), skazał 10 osób, a 4 uniewinnił. W tym zakresie prokurator Khan zapowiada poprawę funkcjonowania urzędu na etapie zbierania dowodów. Lepsze zbadanie i udokumentowanie spraw powinno przełożyć się na bardziej przekonujące akty oskarżenia i szybsze zapadanie wyroków. Działania te będą jednak ograniczone z powodu niewystarczającego budżetu Trybunału.

Kolejnym wyzwaniem będzie utrzymujące się rozdrobnienie międzynarodowego sądownictwa karnego. Od 2002 r., kiedy MTK rozpoczął działalność, z pomocą ONZ powstały m.in. Specjalny Sąd dla Sierra Leone (przekształcony w 2013 r.) i Mechanizm Narodów Zjednoczonych dla Międzynarodowych Trybunałów Karnych (2010 r.), który przejął funkcje trybunałów dla b. Jugosławii i Rwandy. Tworzenie tych hybrydowych, krajowo-międzynarodowych struktur wskazuje na ograniczone zaufanie państw do w pełni międzynarodowego MTK. Z tej perspektywy szczególnie istotne są zapowiedzi Khana o większym angażowaniu w prace Trybunału prawników pochodzących z państwa, którego dotyczy sprawa. Jego dotychczasowa praktyka w sądach hybrydowych stanowi też szansę na przeprowadzenie reform MTK wykorzystujących doświadczenia z innych instytucji pełniących podobną funkcję.

Wnioski i perspektywy

Objęcie stanowiska przez nowego prokuratora daje możliwość wzmocnienia działań MTK, co popiera Polska, należąca do Trybunału od momentu jego powstania. Realizacja priorytetów ustalonych przez Karima Khana będzie jednak ograniczona z powodu braku przystąpienia do Statutu Rzymskiego wielu państw (m.in. USA, Rosji, Chin czy Izraela) i niewystarczających środków finansowych MTK. Dodatkowo nowy prokurator będzie musiał prowadzić dalej sprawy, których nie udało się zamknąć przed zakończeniem mandatu jego poprzedniczki. Choć jest to potrzebne, wobec ograniczonych środków osobowych i budżetowych utrudni Khanowi przeznaczenie odpowiednich nakładów na planowane reformy i realizowanie własnej wizji.

Dla MTK będzie korzystne kontynuowanie rozszerzania zakresu badanych spraw o zbrodnie popełnione na wszystkich kontynentach, co zapoczątkowała Fatou Bensouda. Ważne będzie też poszukiwanie możliwości objęcia jurysdykcją Trybunału państw niebędących stronami Statutu Rzymskiego, m.in. przez zwracanie się do nich kanałami dyplomatycznymi o uznanie jurysdykcji MTK zamiast ustanawiania nowych sądów hybrydowych. W tym zakresie niezbędne będą także zapowiadane przez Khana kampanie informacyjne na temat działalności Trybunału i skutków wydawanych przez niego orzeczeń, a także współpraca z organizacjami pozarządowymi.