Z dużej chmury mały deszcz. Znaczenie AIIB w polityce zagranicznej i gospodarczej ChRL
16

Działający od 2016 r. Azjatycki Bank Inwestycji Infrastrukturalnych (AIIB) w ograniczonym stopniu przyczynił się do rozwoju infrastruktury w Azji. Dotychczasowa liczba i skala projektów oraz wielkość zainwestowanych środków nie są duże, choć wciąż rosną. Istnieje też problem z transparentnością działania AIIB, dotyczący m.in. procedur akceptacji projektów. Polska może lepiej wykorzystać rolę członka-założyciela banku do promocji unijnych standardów w inwestycjach AIIB i zwiększenia liczby projektów realizowanych np. w państwach Partnerstwa Wschodniego.

AIIB jest multilateralnym bankiem rozwoju stworzonym z inicjatywy Chin, o podobnym charakterze do Banku Światowego (BŚ) czy Azjatyckiego Banku Rozwoju (ADB). Jego głównym celem jest rozwój infrastruktury, w tym budowa dróg, mostów czy sieci energetycznych, przede wszystkim w Azji (projekt musi być zlokalizowany na terytorium państwa członkowskiego banku). Kapitał początkowy banku wyniósł 100 mld dol. (co odpowiada ok. 2/3 środków ADB i połowie funduszy Banku Światowego), z czego 20% jest dostępne na bieżąco z wpłat państw członkowskich, a resztę stanowią ich gwarancje. Choć oficjalnie AIIB nie był powiązany z inicjatywą Pasa i Szlaku (BRI), w praktyce miał ją wspierać poprzez finansowanie części projektów realizowanych w jej ramach. Obecnie AIIB liczy 86 członków (więcej niż ADB), w tym ponad 40 państw azjatyckich. Swój akces potwierdziły m.in. Australia, Korea Płd., Wielka Brytania oraz 18 członków UE. Państwa te były wcześniej nakłaniane przez USA do odrzucenia chińskiej inicjatywy, co było związane z obawą o zwiększenie wpływów ChRL. Jednak już w marcu 2015 r. wejście do AIIB zapowiedziała Wielka Brytania (jako pierwsze państwo G7), a później m.in. Niemcy, Austria, Belgia, Francja i Irlandia, a także Białoruś, Gruzja, Argentyna, Egipt czy Rosja. Do AIIB nie przystąpiły m.in. Stany Zjednoczone (mające kluczowy wpływ na działalność BŚ) czy Japonia, pełniąca główną rolę w ADB.

Mechanizm działania AIIB

Na czele banku stoi prezes – od powstania instytucji jest nim Chińczyk Jin Liqun, którego druga kadencja rozpoczęła się w styczniu 2021 r. Oprócz niego w zarządzie zasiadają przedstawiciele państw o największym wkładzie finansowym: Niemiec, Wielkiej Brytanii, Rosji, Indii, Korei Południowej i Indonezji. Poza zarządem pracami AIIB kierują: Rada Gubernatorów, czyli organ nadzorczy, w którym każde państwo ma swojego przedstawiciela (zbiera się raz w roku), oraz wybierana przez nią dwunastoosobowa Rada Dyrektorów, która m.in. przygotowuje prace Rady Gubernatorów i nadzoruje codzienne funkcjonowanie banku (w sprawach bardziej szczegółowych niż te, którymi zajmują się gubernatorzy). Wkład finansowy Chin do AIIB jest największy (ponad 30 mld dol. – 26% całości kapitału banku), co dało im ponad 26% siły głosów w Radzie Gubernatorów. Drugim pod względem udziału państwem są Indie (7,5% siły głosów), a trzecim Rosja (5,9%). Rada Dyrektorów reprezentuje 12 konstytuant, na które podzieleni są członkowie – dziewięć gromadzących państwa azjatyckie (Chiny wraz z Hongkongiem tworzą osobną konstytuantę ) i trzy – państwa spoza kontynentu. Reprezentant państwa przewodzącego każdej z grup zajmuje rotacyjnie stanowisko dyrektora. Raz w roku odbywa się również spotkanie przedstawicieli państw członkowskich (gubernatorów, dyrektorów i zarządu) poświęcone ocenie pracy banku.

Bilans działalności

AIIB zaakceptował do tej pory 123 projekty (najwięcej, 45, w 2020 r.) na łączną sumę ponad 26 mld dol., z czego dotychczas wydano niecałe 20 mld dol. Dotyczą one głównie energetyki (21%), zaangażowania w lokalne mechanizmy wspierające inwestycje (17%) i transportu (15%). Najwięcej zaakceptowanych inwestycji przypada na Indie (23), Bangladesz (13), Indonezję (9), Turcję (9) i Pakistan (6). Część projektów jest jednak realizowana nie w azjatyckich państwach rozwijających się, ale wysoko rozwiniętych (np. w Singapurze), a także w innych regionach (np. w Egipcie). Stopień ich realizacji jest zróżnicowany, np. z ośmiu projektów przyjętych w 2016 r. za zrealizowane uznać można połowę (po jednym w Bangladeszu, Omanie, Pakistanie i Tadżykistanie). Spośród przyjętych projektów 67% jest finansowana wyłącznie przez AIIB, a pozostałe są wspierane również przez inne podmioty (najwięcej przez ADB i BŚ, ale również np. EBOiR i rządy poszczególnych państw). AIIB sfinansował dodatkowo – za 30 mln dol. – przygotowanie 14 projektów, które mają dopiero zostać zgłoszone (m.in. przez Laos i Nepal).

Ocena przez AIIB projektów zgłaszanych do finansowania może trwać około cztery miesiące (w sytuacjach bezspornych i w najszybszym możliwym terminie). Każdy z nich jest sprawdzany m.in. pod kątem oddziaływania na środowisko i kwestie społeczne (zgodnie ze zaktualizowanym planem ramowym na rzecz środowiska i społeczeństwa z 2020 r.). Bank deklaruje transparentność całego procesu zgodnie z przyjętym w 2018 r. dokumentem Policy on Public Information i większość informacji udostępnia publicznie. Jednak wyniki procedur przetargowych są niepełne – na 123 zatwierdzone projekty informacje dostępne są w odniesieniu do zaledwie 16. Bank udostępnił jedynie dane za 2019 r. (dwa projekty z Bangladeszu), 2020 r. (po dwa projekty z Indii, Sri Lanki, Nepalu oraz po jednym z Chin i Turcji) i 2021 r. (trzy z Indii, dwa ze Sri Lanki i jeden z Indonezji). W sytuacji, gdy AIIB tylko współfinansuje projekt (np. we współpracy z danym państwem), za prowadzenie przetargu i politykę informacyjną odpowiedzialny jest partner. Dostępne dokumenty wskazują, że kontrakty były często przyznawane firmom lokalnym lub konsorcjom międzynarodowym z udziałem takich partnerów, co jest zgodne z założeniami AIIB dotyczącymi wspierania miejscowych podmiotów. Miało to np. miejsce w przypadku przedsiębiorstw z Indii, Indonezji, Nepalu, Chin i Pakistanu. Udział firm europejskich jest ograniczony głównie do współwykonawstwa z podmiotem lokalnym – dotyczy to np. firmy z Hiszpanii (indyjski Assam Intra State Transmission System Enhancement Project z 2020 r.), Francji (indonezyjski Mandalika Urban and Tourism Infrastracture Project z 2018 r.) czy Włoch i Niemiec (Natural Gas Infrastracture and Efficiency Improvement Project w Bangladeszu z 2017 r.). Problem dostępu do dokumentów i transparentności banku był już w 2020 r. przedmiotem sporu między zarządem banku a jego europejskimi udziałowcami i Wysokim Komisarzem ONZ ds. Praw Człowieka, m.in. w kontekście ujawniania ocen wpływu projektów na środowisko naturalne.

Wybór realizowanych przez AIIB projektów wynika z przyjętej strategii na lata 2021–2030, która koncentruje się na inwestycjach dotyczących zielonej infrastruktury, logistyki i współpracy regionalnej, infrastruktury z zaangażowaniem nowoczesnych technologii oraz wsparciu sektora prywatnego. Dodatkowo w 2020 r. stworzono w AIIB (później niż w ADB) specjalny program zwalczania skutków pandemii COVID-19, na który do października 2021 r. przeznaczono 13 mld dol. Z tych środków ma zostać sfinansowana m.in. budowa infrastruktury medycznej, wsparcie dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami pandemii i zamknięcia gospodarek czy zakup szczepionek, co jest działaniem nowatorskim w stosunku do pierwotnych priorytetów banku. W ramach programu przyjęto dotychczas dziewięć projektów (m.in. z Turcji, Gruzji, Wietnamu czy Rosji), a na zatwierdzenie czeka kolejnych pięć – z Mongolii, Rwandy, Indonezji, Tajlandii i Azerbejdżanu.

Rola banku w polityce ChRL

Mimo międzynarodowego charakteru i udziału wielu państw AIIB pozostaje istotnym elementem polityki zagranicznej i gospodarczej ChRL. Zarówno długofalowa strategia AIIB, jak i działania bieżące korespondują z polityką Chin, w ramach której gospodarka wykorzystywana jest do rozwoju pozytywnych relacji z partnerami. Najważniejsze decyzje w banku (np. zwiększenie kapitału czy wybór prezesa) podejmowane są większością ¾ głosów w Radzie Gubernatorów, co oznacza, że ChRL ma mniejszość blokującą. W ten sposób, choć formalnie nie mają całkowitej kontroli nad AIIB, Chiny za pomocą posiadanych wpływów kreują swój pozytywny wizerunek jako ważnego podmiotu dla rozwoju Azji. Realne korzyści gospodarcze nie są dla ChRL znaczące, choć większe niż np. dla europejskich udziałowców banku. Od 2016 r. zaaprobowano tylko cztery projekty do realizacji na terytorium Chin. Z udostępnionych przez bank danych wynika natomiast, że chińskie firmy wygrały dotychczas sześć przetargów – w ramach projektów realizowanych w Bangladeszu (w 2016 i 2017 r.), Kazachstanie (2019), Sri Lance (2021), ale również w samych Chinach (dwa w 2019 r.). Inwestycje dotyczą energetyki wiatrowej i gazowej (LNG) czy budownictwa, a firmy chińskie zazwyczaj oferowały najniższą cenę w przetargach.

Bank jest wykorzystywany w retoryce ChRL do wzmacniania współpracy z UE przy jednoczesnym osłabianiu stosunków transatlantyckich. W tym kontekście kooperacja UE–Chiny w AIIB ma wymiar zarówno polityczny (jest przedstawiana jako kolejny dowód na zbieżne interesy ChRL i Unii), jak i gospodarczy (synergia planów rozwojowych UE z projektami banku). AIIB jest też istotnym elementem kształtowania polityki ChRL wobec Indii, które są sceptyczne odnośnie do BRI i coraz chętniej włączają się w działania USA w regionie (np. w ramach Quadu). Najwięcej projektów AIIB jest realizowanych właśnie w Indiach. Władze chińskie są świadome, że dalszy udział Indii w projektach banku wynika głównie z jego międzynarodowego charakteru. O znaczeniu AIIB w relacjach ChRL i Indii świadczy też fakt, że mimo starć na granicy tych państw w 2020 r. organizowane wówczas generalne, doroczne spotkanie AIIB (w formule online) odbyło się z udziałem indyjskiej minister finansów. Dla Chin AIIB ma również znaczenie prestiżowe, stanowiąc dowód umiejętności budowy instytucji finansowych alternatywnych wobec już istniejących, zdominowanych przez konkurentów ChRL: Japonię (ADB) i USA (Bank Światowy).

Znaczenie dla Polski

W czerwcu 2016 r. Polska – jako pierwsze państwo z Europy Środkowej – została oficjalnie 53. członkiem-założycielem banku. Jej wkład finansowy wyniósł ponad 800 mln dol., z czego nieco ponad 160 mln dol. stanowiła bezpośrednia wpłata, a resztę – gwarancja kapitału. Decyzja o przystąpieniu do AIIB była jednak przede wszystkim ważnym gestem politycznym i dowodem na zaangażowanie Polski w relacje z Chinami w ramach BRI czy formatu 17+1. Wkład finansowy Polski odpowiada 0,83% kapitału banku i przekłada się na mniej niż 1% siły głosów. Pozwoliło to na zajęcie przez polskich reprezentantów wyłącznie rotacyjnego miejsca w Radzie Dyrektorów, bez możliwości objęcia stanowisk kierowniczych. Polska liczyła, że członkostwo w AIIB zwiększy udział polskich firm realizujących projekty finansowane przez bank. Do tej pory nie miało to jednak miejsca – dostępne dokumenty AIIB wskazują na brak udziału polskich firm w przetargach, także np. jako części międzynarodowych konsorcjów. Przed 2020 r. wynikało to najpewniej z dużej skali i potrzeb finansowych realizowanych projektów, czemu polskie przedsiębiorstwa nie były w stanie sprostać, a także z ograniczonej wiedzy o AIIB. Obecnie istotne są także kwestie związane z trudną sytuacją gospodarczą w związku z pandemią COVID-19. Członkostwo w AIIB nie przyczyniło się również do znaczącego wzrostu polskiego eksportu do ChRL, na co liczono jako na efekt poprawy relacji politycznych dzięki zaangażowaniu w funkcjonowanie banku.

Wnioski i perspektywy

Mimo początkowych założeń władz chińskich AIIB nie stał się dotychczas instytucją mogącą realnie konkurować z programami rozwoju infrastruktury w Azji prowadzonymi przez ADB czy Bank Światowy. Liczba projektów, a także stopień ich wdrażania wskazują na trudności w dalszym rozwoju działalności AIIB. Ponadto, choć ma więcej członków niż np. ADB, reagował wolniej na potrzeby państw Azji związane z pandemią COVID-19. W przyszłości AIIB będzie nadal wykorzystywany jako narzędzie inwestycyjnego wsparcia partnerów oraz oddziaływania na sytuację w Azji (np. w relacjach z Indiami i Pakistanem), ale także np. w Europie czy na Bliskim Wschodzie. Władze ChRL będą też podkreślać, że istnienie AIIB jest jednym z dowodów na ich dobre intencje w polityce międzynarodowej i wkład w rozwój kontynentu.

Kontynuacja członkostwa Polski w banku może być korzystna politycznie i gospodarczo, jednak wymaga przemyślenia związanych z tym celów i możliwości ich realizacji. Rozwój infrastruktury w Azji będzie sprzyjał działalności polskich eksporterów i inwestorów, zachęcając ich do aktywności na słabo znanych rynkach azjatyckich. Dążenie do zwiększenia udziału polskich w firm w realizacji projektów AIIB będzie jednak wymagało wsparcia informacyjnego, promocyjnego i finansowego państwa. Korzystne byłoby podjęcie współpracy przez polskie firmy z ich europejskimi partnerami dysponującymi doświadczeniem udziału w podobnych przetargach. Z uwagi na skupienie uwagi banku na inwestycjach w Azji trudniej będzie Polsce uzyskać akceptację dla projektów AIIB na swoim terytorium. Warto jednak rozważyć współpracę z państwami zainteresowanymi zwiększeniem przejrzystości działania banku oraz przestrzeganiem w jego inicjatywach zasad zrównoważonego rozwoju czy ochrony środowiska. W tym kontekście korzystna dla Polski byłaby jeszcze większa kooperacja AIIB z EBOiR w ramach współfinansowania i nadzorowania projektów, a także dodatkowe środki na wsparcie przygotowania projektów rozwoju infrastruktury w państwach Partnerstwa Wschodniego, np. na Kaukazie Południowym (kwestie energetyczne, budowa dróg).