Mobilizacja rosyjskich wojsk przy granicy z Ukrainą i atak na to państwo skłoniły NATO do zwiększenia obecności wojskowej przy wschodnich granicach Sojuszu. Oprócz działań doraźnych sojusznicy zatwierdzili 24 marca na szczycie w Brukseli decyzję o zwiększeniu liczebności grup bojowych rozmieszczonych na wschodniej flance – z czterech (Estonia, Litwa, Łotwa, Polska) do ośmiu (dodatkowo Bułgaria, Rumunia, Słowacja, Węgry). Zapowiedzieli też przyspieszenie adaptacji NATO do nowych realiów strategicznych poprzez istotne wzmocnienie jego zdolności do obrony i odstraszania. Sekretarz generalny NATO sugeruje, że konieczna jest całkowita zmiana podejścia do odstraszania. Decyzje w tej sprawie mogą być zatwierdzone na czerwcowym szczycie Sojuszu w Madrycie, kiedy NATO zaakceptuje nową strategię.

Rosyjska agresja na Ukrainę – zagrożenia dla NATO

Inwazja na Ukrainę zwiększyła ryzyko związane z możliwością ataku Rosji na terytorium Sojuszu. W czasie inwazji rosyjskie władze zaczęły grozić atakami na konwoje państw NATO dostarczające wsparcie wojskowe dla Ukrainy. Wypowiedzi rosyjskich polityków wskazywały też, że w sytuacji eskalacji konfliktu Sojusz musi liczyć się z groźbą użycia broni nuklearnej. W ten sposób Rosja próbuje podzielić Zachód i osłabić jego reakcję na agresję w postaci wsparcia dla Ukrainy oraz sankcji nakładanych na Rosję. Chociaż Rosji nie udało się osiągnąć głównego celu, jakim było wymuszenie zmiany władzy na Ukrainie, dąży wciąż do podporządkowania sobie tego państwa. Problemy z osiągnięciem tych celów zwiększają ryzyko użycia przez Rosję broni masowego rażenia na Ukrainie, co może stworzyć także zagrożenie dla Sojuszu.

Zagrożenie dla NATO związane jest jednocześnie z szerszymi celami strategicznymi Rosji. W grudniu ub.r. Rosja postawiła NATO i USA ultimatum, w którym domagała się zaprzestania polityki rozszerzenia, wycofania wojsk NATO i USA z nowych państw członkowskich na pozycje sprzed 1997 r. oraz przyjęcia prawnie wiążących porozumień, które ograniczyłyby zdolność NATO do wspierania sojuszników i partnerów sąsiadujących z Rosją. Spełnienie tych warunków, które Rosja zawarła w projektach traktatów między nią a USA i NATO, oznaczałoby formalne uznanie rosyjskiej strefy wpływów w Europie Środkowej i Wschodniej, obejmującej znaczną część terytorium Sojuszu. Ponieważ Sojusz odrzucił te żądania, nie można wykluczyć, że Rosja będzie nasilać agresywne działania wobec NATO, nadal manipulując ryzykiem konfliktu, a w skrajnym przypadku może nawet dążyć do bezpośredniej konfrontacji z Sojuszem. Celem Rosji w takim konflikcie byłoby zajęcie części terytorium NATO, a następnie stworzenie zagrożenia eskalacją nuklearną, aby zastraszyć Sojusz, uniemożliwić odzyskanie integralności terytorialnej i zmusić Zachód do zaakceptowania rosyjskich żądań.

Rosja od kilku lat nasila działania hybrydowe wobec państw zachodnich. Mają one wywołać podziały w Sojuszu i osłabić zdolność Zachodu do szybkiego i zdecydowanego reagowania na rosyjską agresję. Rosja zintensyfikowała też antyzachodnią propagandę skierowaną do własnego społeczeństwa, w której Zachód jest przedstawiany jako zagrożenie egzystencjalne. Badania opinii publicznej wskazują, że znaczna część Rosjan byłaby gotowa poprzeć wojnę z Sojuszem. Na ewentualną decyzję o takim ataku wpłynęłoby wiele czynników, m.in. zdolność do szybszego zmobilizowania sił w celu uzyskania regionalnej przewagi nad Sojuszem, możliwość przeprowadzenia ataku z Obwodu Kaliningradzkiego i Białorusi w celu odcięcia państw bałtyckich od wspierania NATO oraz ocena determinacji Sojuszu do przywrócenia status quo w obliczu zagrożenia eskalacją nuklearną.

Ograniczenia polityki odstraszania i obrony

Wzrost zagrożeń ze strony Rosji skłonił NATO do stopniowego wzmacniania zdolności do obrony i odstraszania. Wszystkie działania podejmowane od początku rosyjskiej agresji na Ukrainę – jeszcze w 2014 r. – podlegały jednak politycznym ograniczeniom, które mogły osłabiać ich wiarygodność. Wynikały one z porozumienia podpisanego z Rosją w 1997 r. – Aktu Stanowiącego (NATO – Russia Founding Act – NRFA), w którym Sojusz zadeklarował, że jeśli środowisko bezpieczeństwa nie ulegnie zmianie, nie będzie rozmieszczać znaczących sił bojowych (nieformalnie rozumianych jako siły większe niż brygada wojsk lądowych) na terenie nowych państw członkowskich. Takie samoograniczenie miało zmniejszyć ryzyko traktowania NATO jako zagrożenia dla Rosji i stworzyć polityczne warunki dla rozszerzenia Sojuszu na wschód. Chociaż NATO zapowiedziało, że misja kolektywnej obrony będzie realizowana poprzez przerzut wojsk w czasie kryzysu, ćwiczenia i rozwój niezbędnej infrastruktury, podejmowanie takich działań było utrudnione z powodu różnic w percepcji zagrożeń między państwami członkowskimi, zbyt niskich nakładów na obronność, ale także zapisów NRFA. Sojusz sporadycznie prowadził ćwiczenia na podstawie scenariuszy kolektywnej obrony, a dowództwa i wielonarodowe siły NATO nie były przystosowane do prowadzenia konfliktu o dużej intensywności. Żadnego z głównych dowództw NATO nie rozmieszczono na terenie nowych państw członkowskich.

Taka polityka, wsparta próbami budowy partnerstwa z Rosją, nie wpłynęła na zmianę rosyjskiego podejścia do NATO, które wraz z rozszerzeniem przybierało coraz bardziej wrogi charakter. Sojusz nie tworzył zagrożenia militarnego dla Rosji, ale jego rozszerzenie mogło utrudniać odbudowę rosyjskiej strefy wpływów w Europie Środkowej i Wschodniej. Dokonując agresji na Gruzję w 2008 r. i Ukrainę 2014 r. – odwołując się do siły militarnej oraz podważając integralność terytorialną państw w swoim sąsiedztwie, Rosja pokazała, że jest zdeterminowana utworzyć taką strefę. Jednocześnie prowadziła intensywną modernizację swojego potencjału militarnego i nasilała agresywne działania hybrydowe wobec Zachodu, ingerując w wybory, stosując propagandę, dezinformację i agresywne sygnalizowanie militarne wskazujące m.in. na groźbę użycia broni nuklearnej w czasie konfliktu z NATO.

Dopiero po aneksji Krymu w 2014 r. NATO zdecydowało się wzmocnić zdolność do obrony i odstraszania. Na wschodniej flance pojawiły się wojska państw członkowskich, ale nie były one przystosowane do prowadzenia misji kolektywnej obrony w ramach NATO i miały znaczenie przede wszystkim polityczne. Sojusz zaczął rozbudowywać struktury dowodzenia i wzmocnił wielonarodowe siły (NRF), które w sytuacji zagrożenia mają być przerzucone na wschodnią flankę. W obliczu nasilającej się agresji ze strony Rosji NATO w 2017 r. rozmieściło w państwach bałtyckich i Polsce wielonarodowe grupy bojowe (ok. 1000 żołnierzy każda), które nie przekraczały poziomu brygady i miały charakter rotacyjny. Obecność wielonarodowych oddziałów była sygnałem, że Rosji nie uda się podzielić Sojuszu i osłabić jego reakcji na ewentualną agresję, ale zdolność do obrony wschodniej flanki w czasie kryzysu wciąż opierała się na możliwości przerzucenia znacznie większych sił NATO do zagrożonych państw. Chociaż Rosja wielokrotnie złamała zasady NRFA, Sojusz i niektóre państwa członkowskie podkreślały, że podejmowane działania są utrzymane w duchu tego porozumienia. Pozwalało to na osłabienie rosyjskiej propagandy wymierzonej w NATO, ale wskazywało też na problemy polityczne w ramach Sojuszu związane z rozmieszczaniem wojsk na terenie państw wschodniej flanki.

Rosyjska inwazja na Ukrainę, rozpoczęta 24 lutego br., zmusiła Sojusz do dalszego wzmacniania zdolności do obrony i odstraszania. NATO zwiększyło obecność wojsk na wschodniej flance oraz podniosło gotowość sił, które mogą być szybko przerzucone w sytuacji nasilenia zagrożeń. Wielkość wojsk wciąż nie przekracza jednak poziomu brygady, a siły mają charakter rotacyjny. Podczas specjalnego szczytu NATO 24 marca sojusznicy nie byli też w stanie uzgodnić wspólnego komunikatu w sprawie NRFA. Podjęte działania zapewniły sojusznikom wystarczający poziom bezpieczeństwa, aby niektóre państwa członkowskie mogły udzielić znaczącego wsparcia Ukrainie, wzmacniając w istotnym stopniu jej zdolność do obrony, oraz nałożyć na Rosję dotkliwe sankcje. Chociaż trudno ocenić skuteczność rosyjskich gróźb wobec NATO, w tym jądrowych, prawdopodobnie wpływały one na kalkulacje dotyczące skali i rodzaju wsparcia udzielanego Ukrainie. Część państw nie chciała przekazać jej ciężkiego sprzętu i uzbrojenia, argumentując, że zwiększy to ryzyko bezpośredniej konfrontacji z Rosją.

Wnioski i rekomendacje

Rosyjska agresja na Ukrainę doprowadziła do bezprecedensowego wzrostu zagrożenia dla NATO, które będzie się utrzymywać w długiej perspektywie. Szanse na zakończenie wojny trwałym porozumieniem, akceptowalnym zarówno dla Rosji, jak i Ukrainy, są nikłe. Chociaż Rosja nie osiągnęła głównego celu, jakim było całkowite podporządkowanie sobie Ukrainy, próby te będą podejmowane w przyszłości. Państwa NATO będą natomiast kontynuować udzielanie wsparcia Ukrainie, co stanie się przyczyną stałych napięć między Rosją a Sojuszem, stwarzając ryzyko ograniczonych rosyjskich ataków na terytorium NATO i grożąc eskalacją konfliktu. Rosja nie zrezygnuje także z wymuszenia na Zachodzie ustępstw dotyczących utworzenia strefy wpływów obejmującej część terytorium Sojuszu. Chociaż ograniczone ataki na terytorium NATO są bardziej prawdopodobne niż agresja na pełną skalę, ryzyko takiego scenariusza znacząco wzrosło.

Do czasu inwazji na Ukrainę Zachód nie nakładał istotnych kosztów na Rosję w związku z jej agresywną polityką, część sojuszników nie dysponowała niezbędnym potencjałem do prowadzenia misji kolektywnej obrony w ramach NATO, a Sojusz wzmacniał politykę odstraszania, respektując ograniczenia NRFA, co mogło wpłynąć na rosyjskie kalkulacje dotyczące opłacalności ataku. Rosja zademonstrowała gotowość podejmowania wysokiego ryzyka oraz ponoszenia rosnących kosztów związanych z realizacją celów strategicznych. Chociaż rosyjskie straty na Ukrainie będą w krótkiej perspektywie osłabiać wiarygodność groźby użycia siły wobec NATO, należy liczyć się z odbudową rosyjskiego potencjału wojskowego. Brak niezbędnych zdolności do wsparcia misji kolektywnej obrony przez część sojuszników będzie stanowić dla Rosji zachętę do manipulowania ryzykiem konfliktu oraz może osłabiać determinację poszczególnych państw do wzmacniania polityki odstraszania, udzielania wsparcia Ukrainie i nakładania sankcji na Rosję. Ponieważ po raz kolejny Rosja pod pozorem ćwiczeń zgromadziła znaczny potencjał, który następnie został wykorzystany do agresji na sąsiednie państwo (wcześniej stało się tak w 2008 r. przed atakiem na Gruzję i w 2014 r. przed aneksją Krymu), Sojusz będzie musiał zakładać, że każde duże ćwiczenia rosyjskich wojsk przy jego granicach mogą być przygotowaniem do agresji. W efekcie aktywność militarna Rosji przy granicach Sojuszu może mieć większy niż dotychczas wpływ na percepcję zagrożeń i polityczną spójność NATO.

Podjęcie decyzji o inwazji na Ukrainę i przebieg konfliktu wskazują również, że rosyjskie przywództwo polityczne miało błędną ocenę szans na osiągnięcie zakładanych celów i kosztów związanych z agresją. Podobne błędy w ocenie mogą dotyczyć determinacji NATO do obrony swoich członków. Dlatego polityka Sojuszu nie może opierać się na dwuznacznych sygnałach, które mogą być błędnie interpretowane przez rosyjskich decydentów. Jednostronne respektowanie politycznych zobowiązań z 1997 r. będzie zwiększać ryzyko, że Rosja potraktuje konflikt z NATO jako racjonalny sposób realizacji celów strategicznych. Mimo prób wzmocnienia wiarygodności obrony i odstraszania Rosja może uznać, że status wschodniej flanki NATO pozostaje polem do negocjacji. Brak konsensusu w sprawie odrzucenia NRFA tworzy też ryzyko, że w sytuacji groźby rosyjskiego ataku część sojuszników zablokuje decyzję o przerzuceniu niezbędnych sił wsparcia na wschodnią flankę, licząc, że w ten sposób zapobiegną eskalacji. Takie obawy mogą podważać zaufanie państw wschodniej flanki do gwarancji bezpieczeństwa NATO.

W celu zminimalizowania ryzyka rosyjskiej agresji i wzmocnienia politycznej spójności NATO konieczna będzie fundamentalna zmiana w podejściu do obrony i odstraszania w długiej perspektywie. W tym celu należy podjąć następujące działania:

• Nowa strategia Sojuszu, która ma być zatwierdzona podczas szczytu przywódców w Madrycie, powinna wskazywać na Rosję jako państwo, które dokonało trwałej zmiany w systemie bezpieczeństwa i będzie stanowić główne zagrożenie militarne dla NATO w długiej perspektywie. Strategia powinna podkreślać nadrzędną rolę misji kolektywnej obrony, której wiarygodność jest niezbędna, aby sojusznicy mogli efektywnie realizować pozostałe misje (reagowanie kryzysowe i kooperatywne bezpieczeństwo) i reagować na zagrożenia, takie jak terroryzm, niestabilność południowego sąsiedztwa czy rosnąca presja polityczno-wojskowa ze strony Chin.
   
• Misja kolektywnej obrony musi być wsparta wiarygodną polityką obrony i odstraszania, która wymaga rozwoju odpowiedniej struktury sił i dowództw NATO, stale aktualizowanych planów obronnych, ćwiczeń i rozwoju zdolności militarnych i technologicznych. Podstawą polityki obrony i odstraszania w wymiarze militarnym powinna być koncepcja „wysuniętej obrony”, zakładająca obecność na wschodniej flance dowództw i sił Sojuszu, które będą zdolne do skutecznej obrony terytorium w sytuacji rosyjskiego ataku. Celem takich sił powinno być uniemożliwienie Rosji przejęcia kontroli nad częścią terytorium NATO podczas szybkiego konfliktu, a także zachowanie zdolności do przerzucenia dodatkowych sił. W państwach w największym stopniu zagrożonych atakiem – Estonii, Litwie, Łotwie oraz Polsce, która odgrywałaby kluczową rolę podczas misji kolektywnej obrony w regionie – powinny stacjonować wielonarodowe grupy bojowe o wielkości co najmniej brygady. Ponieważ obecność sił USA ma wyjątkowy walor odstraszania, grupy bojowe NATO powinny zawierać istotny komponent wojsk amerykańskich. NATO powinno także posiadać zdolność do przerzutu w ciągu kilku dni od decyzji politycznej sił o wielkości co najmniej dywizji do każdego z państw bałtyckich i Polski. Zdolność do obrony na wschodniej flance należy wzmocnić, rozbudowując zachodni system rurociągów zaopatrujących wojska Sojuszu w paliwo, nowe składy sprzętu i uzbrojenia, a także częściej organizując ćwiczenia o większej skali. W ramach zmian struktury dowodzenia należy utworzyć na terenie Polski dodatkowe (obok istniejącego w Izmirze) sojusznicze dowództwo wojsk lądowych. Zmiana strategii powinna być wsparta komunikacją strategiczną (wypowiedzi sekretarza generalnego, komunikaty Rady Północnoatlantyckiej) o tym, że obecność sił lub baz NATO może mieć charakter stały, a Sojusz nie czuje się związany ograniczeniami NRFA.
   
• Ryzyko użycia przez Rosję broni masowego rażenia na Ukrainie i groźby pod adresem Sojuszu wymagają zachowania swobody w kształtowaniu polityki odstraszania nuklearnego. Efektywne odstraszanie nie wymaga jednak zmiany dotychczasowej polityki nuklearnej, która opiera się m.in. na deklaracji z 1996 r. (powtórzonej w NRFA), że Sojusz nie ma intencji rozmieszczania broni nuklearnej w nowych państwach członkowskich. Utrzymanie tego konsensusu będzie miało istotne znaczenie dla osłabiania rosyjskiej propagandy i utrzymania politycznej spójności NATO. Wzmocnienie wiarygodności odstraszania może być realizowane poprzez niezbędne planowanie i ćwiczenia, wdrażanie nowych systemów uzbrojenia (w tym samolotów F35) oraz szersze włączanie sojuszników do działań konwencjonalnych w ramach misji nuklearnych. NATO powinno jednak położyć większy nacisk na zdolność do neutralizowania rosyjskich gróźb nuklearnych. Wymaga to szybkiej i skoordynowanej reakcji w postaci komunikatów, że NATO jest sojuszem nuklearnym, który dysponuje wiarygodnym potencjałem odstraszania.