Cele IRA i jej konsekwencje dla UE

 Amerykańska ustawa klimatyczno-inflacyjna (IRA) przeznaczyła 369 mld dolarów na rozwój krajowego sektora zielonych technologii i związanych z nim miejsc pracy. Poza zwiększeniem konkurencyjności gospodarki USA ma także ograniczyć znaczenie Chin na rynku zielonych technologii i jako taka jest elementem rywalizacji strategicznej między USA a Chinami.

UE z jednej strony z uznaniem przyjęła fakt, że USA – drugi pod względem wielkości emisji CO2 kraj na świecie – kreują ambitną politykę klimatyczną. Z drugiej strony niezadowolenie UE wzbudziło założenie, że subsydia w ramach IRA będą oferowane firmom działającym głównie lub w całości w USA, co stanowi przykład protekcjonizmu. Zgodnie z ustawą na wsparcie finansowe mogą liczyć producenci baterii do pojazdów elektrycznych (EV), do wytworzenia których 40% krytycznych minerałów jest wydobywanych lub przetwarzanych w krajach mających umowy o wolnym handlu z USA. Ograniczenie to ma wzrosnąć do 80% w 2027 r., wykluczając m.in. baterie produkowane w UE. Dodatkowo producenci komponentów baterii z USA, Kanady lub Meksyku otrzymają ulgi.

Unijna odpowiedź na IRA

 Przewodnicząca KE Ursula von der Leyen zapowiedziała w grudniu 2022 r. strukturalną odpowiedź UE na politykę przemysłową konkurentów (USA i Chin) oraz na prognozy wzrostu globalnego rynku zielonych technologii. W lutym br. KE przedstawiła tzw. plan przemysłowy Zielonego Ładu, który ma zapewnić uproszczone otoczenie regulacyjne, przyspieszony dostęp do finansowania, podnoszenie umiejętności pracowników i otwarty handel, przy jednoczesnym zwiększeniu odporności łańcuchów dostaw. Na plan składają się projekty rozporządzenia o przemyśle neutralnym dla klimatu (Net Zero Industry Act) i rozporządzenia w sprawie surowców krytycznych, a także propozycja reformy struktury rynku energii elektrycznej. Dodatkowo KE uzgodniła z państwami członkowskimi przedłużenie tymczasowych ram pomocy dla państw w sytuacjach kryzysowych i przejściowych.

Projekt rozporządzenia o przemyśle neutralnym dla klimatu zakłada dążenie, by do 2030 r. UE zaspokajała co najmniej 40% swoich potrzeb w zakresie ośmiu strategicznych technologii. Chodzi o technologie fotowoltaiczne i termiczne, odnawialną energię wiatrową na lądzie i morzu, baterie i akumulatory, pompy ciepła i energię geotermalną, elektrolizery i ogniwa paliwowe, biogaz i biometan oraz wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla i technologie sieciowe. Dla przykładu UE produkuje obecnie jedynie ok. 10% instalowanych paneli słonecznych. Ku niezadowoleniu takich krajów, jak Francja i Polska, energia jądrowa nie znalazła się na liście technologii strategicznych. Na unijne wsparcie w ograniczonym zakresie mogą liczyć jedynie technologie wytwarzania energii z procesów jądrowych przy minimalnych odpadach z cyklu paliwowego i małe reaktory modułowe (SMR).

Zmniejszyć chińską dominację

 Aby osiągnąć cel produkcyjny, UE będzie potrzebować większej niezależności w zakresie kluczowych surowców krytycznych. Obecnie Chiny dostarczają m.in. 98% wykorzystywanych w Unii metali ziem rzadkich, 93% magnezu i 97% litu. Przewiduje się, że do 2050 r. zapotrzebowanie na lit do akumulatorów zasilających EV wzrośnie w UE 17-krotnie. W tym kontekście rozporządzenie o surowcach krytycznych ma pomóc  wdywersyfikacji i zabezpieczeniu ich dostaw. Do 2030 r. UE ma być w stanie zapewnić co najmniej 10% wydobycia, 40% przetwórstwa i 15% recyklingu jej rocznego zużycia określonych w rozporządzeniu strategicznych surowców. Do tego czasu zależność UE od państw trzecich ma ponadto nie przekraczać 65% dla każdego strategicznego surowca na każdym etapie jego przetwarzania.

Rozporządzenie ma uprościć procedury administracyjne, m.in. skracając terminy wydawania zezwoleń na wydobycie (do 24 miesięcy), przetwarzanie i recykling (do 12 miesięcy). Dąży też do wzmocnienia współpracy w ramach tzw. klubu surowców krytycznych, który ma zrzeszać państwa z grupy G7, producentów (np. Chile i Australia) i konsumentów w celu zachęcania do inwestycji i dzielenia się wiedzą. Trwają obecnie negocjacje między UE i USA w sprawie umowy dotyczącej minerałów krytycznych, która ma umożliwić zakwalifikowanie niektórych producentów wytwarzających lub przetwarzających minerały w UE do korzystania z dotacji w ramach IRA.

Wyzwania i zagrożenia

 Członkowie Unii różnią się w wyborze kierunku, jaki powinna obrać, odpowiadając na IRA. Zwolennicy symetrycznej odpowiedzi (np. Francja) chcą wsparcia europejskiej bazy przemysłowej, m.in. poprzez zwiększone finansowanie. Przeciwnicy fragmentaryzacji jednolitego rynku (m.in. Szwecja i państwa Europy Środkowej) zabiegają o zachowanie równej konkurencji.

Państwa UE mają też różne zdania w kwestii uelastycznienia przez KE zasad przyznawania pomocy publicznej. Głównymi beneficjentami takich rozwiązań są Niemcy i Francja (niemal 80% wartości pomocy zatwierdzonej przez Komisję od czasu pandemii COVID-19), podczas gdy mniejsze państwa obawiają się niekorzystnej z ich perspektywy rywalizacji w zakresie subsydiowania. W marcu br. KE po raz kolejny od wybuchu pandemii i wojny na Ukrainie rozluźniła zasady przyznawania pomocy publicznej, umożliwiając członkom UE subsydiowanie projektów zgodnych z celami planu przemysłowego Zielonego Ładu. Według nowych przepisów państwa Unii w razie uzasadnionego ryzyka przekierowania inwestycji z Europy będą mogły – pod określonymi warunkami – dopasowywać dotacje do oferowanych przez kraje trzecie. KE dokonała ponadto przeglądu ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych (GEBR), uwzględniając kluczowe sektory niskoemisyjne, m.in. wodór i pojazdy elektryczne, wśród branż kwalifikujących się do uzyskania pomocy państwowej bez konieczności powiadamiania KE.

Plan Komisji, opierając się na istniejących instrumentach UE i budżetach krajowych, nie przewiduje nowych środków na przyspieszenie rozwoju technologii zeroemisyjnych. Jednocześnie KE uważa obecny budżet UE za niewystarczający. Szacuje, że potrzebne są dodatkowe inwestycje w wysokości 92 mld euro w latach 2023–2030, z czego pomoc publiczna miałaby wynieść od 16 do 18 mld euro. Problemem jest fakt, że dalsze inwestycje tylko w niewielkiej części zaspokoją znacznie większe potrzeby związane z zieloną transformacją i planem REPowerEU, które KE określiła odpowiednio na 477 mld euro rocznie w latach 2021–2030 i 35 mld euro rocznie między 2022 a 2027 r. W związku z tym zakres realokacji części dostępnych środków z unijnych funduszy jest ograniczony. Pomysł KE, by zwiększyć dostęp do finansowania poprzez ustanowienie Europejskiego Funduszu Suwerenności, który miałby ponownie wykorzystać mechanizm wspólnego długu, podzielił jednak państwa członkowskie. Dyskusja na ten temat zostanie podjęta ponownie w lipcu br., kiedy nastąpi przegląd długoterminowego budżetu UE.

Wnioski i rekomendacje

 Perspektywa wzrostu znaczenia sektora zielonych technologii skłoniła USA i UE do zwiększenia wsparcia własnego przemysłu. Unia nie powinna naśladować rozwiązań amerykańskich (takich jak dalsze luzowanie zasad subsydiowania), ponieważ może to doprowadzić do powiększenia nierówności między europejskimi gospodarkami. Należy najpierw szukać możliwości wprowadzenia rozwiązań strukturalnych, zwłaszcza poprzez ułatwienia prowadzenia działalności (np. wydawania pozwoleń) i dostępu do już istniejących funduszy.

USA i UE starają się zwiększyć bazę przemysłową i dostęp do surowców krytycznych, aby zmniejszyć zależność od Chin. Ursula von der Leyen w marcowym przemówieniu na temat relacji UE–Chiny stwierdziła, że oddzielenie (decoupling) od Chin nie jest wykonalne, dlatego UE powinna skoncentrować się na zmniejszaniu ryzyka (de-risking) istniejącej zależności od chińskich surowców. Jednocześnie warto, by UE dążyła do wypracowania porozumienia z USA, które umożliwiłoby zakwalifikowanie europejskich producentów do choćby częściowego korzystania z dotacji w ramach IRA. UE i USA powinny też ściślej współpracować w celu uzgodnienia wspólnych norm, zmniejszając wpływ Chin na kształt międzynarodowych standardów. Z perspektywy Polski kluczowe jest zachowanie konkurencji na jednolitym rynku przy jednoczesnym rozwoju przemysłu zielonych technologii. Rywalizacja na subsydia wewnątrz UE oraz między UE i USA będzie nieefektywna i kosztowna, a więc niekorzystna dla mniejszych gospodarek UE, w tym polskiej.