Perspektywy relacji amerykańsko-brytyjskich po brexicie
137

Wystąpienie Zjednoczonego Królestwa z UE i nowa brytyjska strategia bezpieczeństwa z marca br. stwarzają wyzwania dla polityki transatlantyckiej Bidena. Prowadzenie polityki USA w Europie może zostać utrudnione przez brak współpracy Wielkiej Brytanii z UE w dziedzinie polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Nowa brytyjska strategia, choć generalnie podkreśla rolę kooperacji amerykańsko-brytyjskiej, sugeruje też potencjalne napięcia w relacjach z USA związane z kwestią Irlandii Płn., relacjami gospodarczymi z Chinami czy przesuwanie się brytyjskiego zaangażowania ku Indo‑Pacyfikowi.

Fot. POOL/Reuters

Okres prezydentury Donalda Trumpa obfitował w napięcia między USA i Wielką Brytanią spowodowane m.in. deklaracją poparcia Trumpa dla zwolenników „twardego” brexitu. Z kolei administracja Joe Bidena, podobnie jak wcześniej Baracka Obamy, krytycznie ocenia brytyjskie wystąpienie z UE. Mimo to Biden zadeklarował zacieśnienie współpracy z Wielką Brytanią, a premier Boris Johnson – potrzebę wzmacniania liberalnego porządku międzynarodowego, czemu dała wyraz deklaracja dwustronna (tzw. Nowa karta atlantycka – NKA) z 10 czerwca br.

Zbieżne cele Bidena i Johnsona

Głównymi polami współpracy USA i Wielkiej Brytanii pozostaną bezpieczeństwo oraz współpraca naukowa i technologiczna. Przywódcy potwierdzili gotowość do wypełnienia zobowiązania do kolektywnej obrony w ramach NATO i zapowiedzieli modernizację sił zbrojnych celem zwiększenia ich interoperacyjności. Kluczowa ma być intensyfikacja współpracy służb specjalnych (bilateralnie i w ramach partnerstwa Pięciorga Oczu: USA, Wielkiej Brytanii, Kanady, Australii i Nowej Zelandii) w zakresie zagrożeń cybernetycznych, zapowiedziana podczas majowego spotkania sekretarza stanu Antony’ego Blinkena i ministra spraw zagranicznych Dominica Raaba. Ponadto USA i Wielka Brytania potwierdziły rangę swojego partnerstwa w kluczowych dokumentach strategicznych: odpowiednio Tymczasowych wytycznych strategicznych bezpieczeństwa narodowego (INSSG) i Zintegrowanym przeglądzie (IR). NKA wskazała też jako obszar współpracy podtrzymywanie porządku międzynarodowego opartego na zasadach wielostronności, inkluzyjności, poszanowania prawa i uczciwego handlu.

Współpracy sprzyjają wyzwania polityki globalnej, jak wsparcie dla akcji szczepień przeciwko COVID-19 w krajach rozwijających się. USA i Wielka Brytania zapowiedziały przekazanie odpowiednio 500 i 100 mln dawek na rzecz inicjatywy COVAX. Niemniej państwa te zajmują rozbieżne stanowiska ws. własności intelektualnej szczepionek. USA popierają zawieszenie ochrony praw patentowych, podczas gdy rząd brytyjski wykorzystuje swoje uprawnienia właścicielskie do przekazywania darmowych lub preferencyjnych licencji (np. produkcja preparatu Oxford‑AstraZeneca w Indiach). Priorytetem obu rządów jest też wdrożenie paryskiego porozumienia klimatycznego (którego stroną USA stały się ponownie 19 lutego br.) i przyspieszenie redukcji emisji CO2 do 2050 r. Kwestia ta będzie omawiana podczas listopadowego szczytu COP26 w Glasgow. Podczas szczytu G7 w czerwcu br. liderzy grupy – łącznie z Johnsonem – poparli inicjatywę Bidena dotyczącą wprowadzenia minimalnej globalnej stawki podatku dochodowego od korporacji transnarodowych w wys. 15%, choć trwa spór USA z Wielką Brytanią i państwami UE o zasady rozliczania podatków przez amerykańskich cyfrowych gigantów.

Mimo kilkuletnich negocjacji handlowych oraz licznych deklaracji Trumpa i Johnsona podpisanie dwustronnej umowy handlowej nie jest traktowane priorytetowo. Nawet bez niej Zjednoczone Królestwo i USA są dla siebie największymi inwestorami zagranicznymi (ok. 12–15% inwestycji na każdym z obu rynków) i partnerami handlowymi (w 2019 r. ich obroty wyniosły ok. 300 mld dol., Wielka Brytania wypracowała nadwyżkę 21 mld dol.). Umowa zapewniłaby zatem ograniczone korzyści gospodarcze (np. wzrost brytyjskiego PKB tylko o 0,36%) za cenę trudnych dla partii rządzących w obu państwach wewnętrznych kompromisów politycznych (np. obniżenia standardów jakości żywności w Wielkiej Brytanii lub wykluczenia z umowy części sektora rolno-spożywczego w USA).

Koncentracja USA na odstraszaniu Chin na Indo-Pacyfiku może spowodować zmniejszenie ich wkładu w obronę Europy. Także nowa strategia Wielkiej Brytanii zakłada silniejszą obecność na Indo-Pacyfiku, gdzie koncentruje się pobrexitowa brytyjska ekspansja gospodarcza (np. wniosek o akcesję do CPTPP). W obu wypadkach przesunięcia te mają się dokonać kosztem obecności wojskowej w Europie.

Wyzwania w relacjach bilateralnych

USA i Wielka Brytania zgodnie definiują Rosję i Chiny jako konkurentów systemowych. Z perspektywy amerykańskiej ChRL stanowi głównego adwersarza politycznego, ekonomicznego i ideowego, podczas gdy Rosja – mniej bezpośrednie wyzwanie skoncentrowane na tematyce bezpieczeństwa. Jednak z perspektywy brytyjskiej to Rosja jest najważniejszym źródłem zagrożeń (m.in. atak chemiczny w Salisbury w 2018 r., regularne naruszenia brytyjskiej przestrzeni powietrznej), zaś Chiny – jednym z przyszłościowych partnerów gospodarczych. Dalsze różnice w polityce Wielkiej Brytanii i USA dotyczą oceny przyszłości architektury bezpieczeństwa w Europie i relacji z UE.

O ile w latach 2010–2020 Chiny były postrzegane w Wielkiej Brytanii niemal wyłącznie jako partner gospodarczy, doświadczenia pandemii, ograniczenia autonomii Hongkongu, naruszania praw Ujgurów i wzrost zależności technologicznej uwidoczniły tam zagrożenia ze strony ChRL. Choć w ub.r. chińscy inwestorzy zostali wykluczeni z najbardziej wrażliwych brytyjskich projektów infrastrukturalnych (np. 5G i energetyki jądrowej), współpraca gospodarcza Wielkiej Brytanii i ChRL intensyfikuje się na wielu innych polach. Tymczasem decyzje administracji Bidena, m.in. dotyczące Nord Stream 2, demonstrują gotowość USA do bliższego dialogu z Rosją i jej europejskimi partnerami w celu poszerzenia swobody manewru w konkurencji strategicznej z Chinami.

Intencją Bidena jest przełamanie programowej niechęci Wielkiej Brytanii do ściślejszej współpracy z UE po brexicie. Utrzymanie bliskich relacji amerykańsko-brytyjskich wymaga jednak zachowania przez USA bardziej neutralnej postawy wobec sporów między Wielką Brytanią a UE. Polem, gdzie będzie to szczególnie trudne, jest kwestia wdrażania brexitu w Irlandii Płn. Z powodu presji lobby irlandzkiego w USA administracja Bidena (i szerzej Demokraci) ma tendencję do przyjmowania optyki UE w sporach unijno-brytyjskich dotyczących Irlandii Płn. Zaangażowaniu USA po stronie UE towarzyszy jednak wzrost znaczenia kwestii Irlandii Płn. w polityce wewnętrznej Wielkiej Brytanii i napięcia w relacjach z USA, co podważa pozycję USA jako arbitra w tamtejszym konflikcie.

Wnioski

Brexit generalnie obniżył znaczenie Wielkiej Brytanii dla USA w Europie, choć wzrosło ono na polu bezpieczeństwa. Sprzyjało temu w ub.r. zablokowanie przez rząd Johnsona szeregu chińskich inwestycji infrastrukturalnych (np. 5G, energetyka jądrowa) i ograniczenie penetracji ośrodków naukowych i badawczych w Wielkiej Brytanii. Działania te są kluczowe dla podtrzymania i wzmocnienia amerykańsko-brytyjskiej współpracy technologicznej w najbliższej przyszłości, wskazanej w NKA i IR. USA popierają też brytyjską inicjatywę rozszerzenia grupy G7 do D10, poprzez włączenie do niej kluczowych państw demokratycznych Indo-Pacyfiku: Indii, Australii i Korei Płd.

Amerykańskie i brytyjskie siły zbrojne mają się modernizować i pogłębić swoją interoperacyjność, jednak zostaną zredukowane generalnie (Wielka Brytania) lub w Europie (USA) w przygotowaniu do intensywniejszych działań poza obszarem traktatowym NATO, m.in. w Indo‑Pacyfiku i na Bliskim Wschodzie. Choć USA uzyskają wsparcie Wielkiej Brytanii na kluczowym dla nich teatrze operacyjnym (np. rejs brytyjskiego lotniskowca z amerykańskimi samolotami na pokładzie), to muszą liczyć się z jej mniejszym wkładem w odstraszanie i obronę Europy. Mimo sprawdzonych zdolności wojskowych i woli politycznej Wielkiej Brytanii do angażowania się w działania sojusznicze, z powodu brexitu ograniczyła ona współpracę z UE. Dla wzmocnienia wiarygodności odstraszania i obrony NATO USA musiałyby więc zwiększyć własne zaangażowanie wojskowe w Europie lub – co bardziej prawdopodobne – skłonić do jego zwiększenia pozostałych członków Sojuszu. W tym celu liderzy USA i Wielkiej Brytanii będą naciskać na partnerów w Sojuszu do realizacji celu wydatkowania 2% PKB na obronność do 2024 r. Administracja Bidena będzie dążyła też do wzmacniania potencjału wojskowego sojuszników na flance wschodniej NATO. Dla Polski, państwa kluczowego dla obrony tego regionu w scenariuszach kryzysu z Rosją, otwierałoby to drogę do dalszego zacieśniania dwustronnej współpracy wojskowej z USA i Wielką Brytanią (oraz w ramach samego Sojuszu), choć wymagałoby konsekwentnych inwestycji w nowe zdolności i interoperacyjność sił zbrojnych.