25 lutego br., dzień po rozpoczęciu przez Rosję inwazji na pełną skalę przeciw Ukrainie, przywódcy państw NATO stwierdzili, że rosyjskie działania stanowią „rażące odrzucenie zasad zapisanych w Akcie Stanowiącym NATO–Rosja” (NATO Russia Founding Act – NRFA), i że „to Rosja odeszła od zobowiązań wynikających z Aktu”[1]. Nie określili jednak wprost stanowiska w sprawie dalszego honorowania NRFA przez Sojusz. Klarowne ustosunkowanie się do tej kwestii będzie ważne już w perspektywie szczytu NATO, który odbędzie się w Madrycie w czerwcu br. Będzie rzutowało zarówno na kształt nowej strategii NATO, która zostanie wtedy zatwierdzona, jak i na możliwość reagowania na rosyjskie zagrożenie w długiej perspektywie.

Geneza NRFA

Po zakończeniu zimnej wojny i rozpadzie ZSRR państwa zachodnie stanęły przed wyzwaniem zbudowania stabilnego systemu bezpieczeństwa, który umożliwiłby bezpieczny rozwój w długiej perspektywie. System ten opierał się na powiązanych ze sobą zasadach, takich jak niepodzielność bezpieczeństwa, powstrzymywanie się od groźby użycia siły i jej faktycznego użycia, niezmienianie granic przy pomocy siły oraz swoboda wyboru sojuszy przez suwerenne państwa. W wymiarze instytucjonalnym filarami tej architektury bezpieczeństwa miały być zreformowane NATO, pogłębiająca się integracja europejska w ramach UE, wzmocniona rola OBWE oraz próba zbudowania strategicznego partnerstwa między NATO, UE i poszczególnymi państwami a Rosją.

Podczas negocjacji w sprawie zjednoczenia Niemiec Rosja nie otrzymała formalnych gwarancji, że NATO nie przyjmie nowych członków w przyszłości, a jedynie, że w czasie pokoju nie będzie rozmieszczać swoich wojsk i infrastruktury we wschodniej części RFN[2]. Podejmując decyzję o rozszerzeniu na wschód, NATO dokonało jednak fundamentalnych zmian w swojej strategii. Miały być one sygnałem, że Sojusz działa w duchu zasady niepodzielności bezpieczeństwa, nie traktuje Rosji jak przeciwnika i nie stanowi dla niej zagrożenia. W grudniu 1996 r. sojusznicy zadeklarowali, że nie mają intencji, planów ani powodu, by rozmieszczać broń nuklearną na terenie nowych państw członkowskich. W marcu 1997 r. Sojusz zapowiedział natomiast, że „w obecnym i przewidywanym środowisku bezpieczeństwa będzie realizował swoje misje raczej poprzez rozwój niezbędnej zdolności do współdziałania i przerzutu wojsk, niż stacjonowanie znaczących sił bojowych”. Te polityczne samoograniczenia zostały następnie zawarte w Akcie Stanowiącym o Wzajemnych Stosunkach, Współpracy i Bezpieczeństwie, który NATO i Rosja podpisały w maju 1997 r. Nie uzgodniono w nim definicji „znaczących sił bojowych”, ale podczas rozmów o konwencjonalnej kontroli zbrojeń w latach 1998–1999 członkowie NATO zgadzali się z rosyjską interpretacją, według której termin ten dotyczył sił o wielkości większej niż jedna brygada (ok. 5 tys. żołnierzy) na terenie każdego z nowych państw członkowskich[3].

Akt potwierdzał zobowiązania państw NATO i Rosji do respektowania norm i zasad zawartych w karcie Narodów Zjednoczonych, Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Akcie Końcowym KBWE oraz innych przyjętych później dokumentach, takich jak Karta Paryska Nowej Europy z 1990 r. Obie strony zadeklarowały, że nie uznają się za przeciwników, będą natomiast wzmacniać współpracę opartą m.in. na respektowaniu praw człowieka, powstrzymywaniu się od groźby użycia siły, poszanowaniu suwerenności, niepodległości i integralności terytorialnej wszystkich państw oraz ich swobodzie wyboru mechanizmów wzmacniania bezpieczeństwa, a także przejrzystości działań w domenie wojskowej. Ze strony NATO przejawem gotowości do rozwijania współpracy było zwłaszcza zaoferowanie Rosji uprzywilejowanych mechanizmów politycznego dialogu – najpierw w ramach Stałej Wspólnej Rady, a następnie Rady NATO–Rosja (NRC). Z inicjatywy Sojuszu NATO i Rosja rozwinęły praktyczną współpracę w szeregu obszarów, w tym w zaopatrywaniu sił NATO w Afganistanie, przeciwdziałaniu terroryzmowi czy ratownictwie morskim. Rosja nie otrzymała co prawda prawa do wetowania decyzji Sojuszu, ale mogła razem z państwami członkowskimi decydować o wspólnych inicjatywach, a dzięki regularnemu udziałowi w spotkaniach NRC na różnych szczeblach poszerzała możliwość wywierania politycznego wpływu na członków NATO.

Rosja demontuje NRFA i architekturę bezpieczeństw

Problemy z respektowaniem przez Rosję zobowiązań pojawiły się już w latach 90. XX w., a nasiliły w kolejnych dekadach[4]. Nie udało się dostosowanie Traktatu o konwencjonalnych siłach zbrojnych w Europie (CFE) – który miał ograniczyć ryzyko dużego konfliktu militarnego – do realiów związanych z rozpadem ZSRR i rozszerzeniem NATO. Rosja łamała jego postanowienia i inne zobowiązania – dotyczące np. wycofania wojsk z Gruzji i Mołdawii, a ostatecznie zawiesiła realizowanie ustaleń Traktatu. W swoich strategiach i doktrynach wskazywała, że jej celem jest reintegracja obszaru byłego ZSRR i, odwołując się do zasady niepodzielności bezpieczeństwa, twierdziła, że rozszerzenie Sojuszu jest dla niej zagrożeniem[5]. Kiedy w 2008 r. na szczycie w Bukareszcie część sojuszników nie zgodziła się na przyznanie Gruzji i Ukrainie programu zwiększającego szansę na członkostwo (MAP) – przyjmując zamiast tego polityczną deklarację, że będą one członkami sojuszu w przyszłości – Rosja rozpoczęła próby odtworzenia swojej strefy wpływów metodą faktów dokonanych. W sierpniu 2008 r. zaatakowała Gruzję i nasiliła działania zmierzające do wzmocnienia separatystycznych regionów Abchazji i Osetii Południowej oraz uznania niepodległości obu tych samozwańczych republik. W tym samym czasie zaproponowała przyjęcie nowego traktatu o bezpieczeństwie europejskim, który dawałby jej prawo wetowania suwerennych decyzji innych państw, gdyby uznała je za zagrożenie dla swojego bezpieczeństwa. W 2014 r. dokonała z kolei aneksji Krymu i wznieciła konflikt na wschodzie Ukrainy, a następnie, działając poprzez tzw. separatystów, próbowała doprowadzić do ograniczenia ukraińskiej suwerenności[6].

Nasilając presję w swoim sąsiedztwie, Rosja podejmowała różne działania, które miały zastraszyć państwa NATO, osłabić spójność polityczną Sojuszu i jego zdolność do wzmacniania bezpieczeństwa na obszarze uznawanym przez nią za jej strefę wpływów. Ograniczała współpracę w sprawie kontroli zbrojeń, transparencji i środków budowy zaufania. W 2007 r. zawiesiła swój udział w traktacie CFE i de facto wycofała się z niego w 2015 r. Organizowała ćwiczenia wojskowe w taki sposób, aby obejść postanowienia Dokumentu Wiedeńskiego, który miał m.in. zapewnić możliwość obserwowania manewrów przez zagranicznych inspektorów. Próby dialogu i współpracy w sprawie obrony przeciwrakietowej USA i NATO w Europie nie udały się, ponieważ Rosja była zainteresowania nie przejrzystością działań w tej dziedzinie, lecz zatrzymaniem budowy tego systemu lub przynajmniej uzyskaniem nad nim kontroli i przejęciem odpowiedzialności za bezpieczeństwo państw bałtyckich i Polski. Odmawiała dialogu na temat przejrzystości i redukcji swojego niestrategicznego arsenału nuklearnego (znacznie większego niż po stronie NATO), domagając się od USA jednostronnego wycofania takiej broni z Europy. Potajemnie złamała Traktat o eliminacji pocisków średniego i krótszego zasięgu (INF), zwiększając liczbę rakiet zagrażających Europie[7]. Naruszała Traktat o otwartych przestworzach (OST), co przyczyniło się do wystąpienia z niego USA, później także samej Rosji[8]. Łamie też Konwencję o zakazie broni chemicznej (CWC), nie tylko posiadając takie środki, ale używając ich (m.in. na terytorium państw Sojuszu)[9].

W grudniu 2021 r. rosyjskie władze zażądały od USA i NATO tzw. gwarancji bezpieczeństwa, przedstawiając w formie ultimatum propozycję nowych traktatów między Rosją a USA i NATO[10]. Domagały się przede wszystkim wstrzymania polityki rozszerzenia, wycofania wojsk NATO i USA na pozycje sprzed 1997 r. oraz ograniczenia aktywności wojskowej na terenie państw członkowskich i partnerskich NATO. Rosja groziła, że niespełnienie tych żądań poskutkuje „odpowiedzią techniczno-wojskową”. Prowadząc równolegle koncentrację wojsk wokół Ukrainy, straszyła pośrednio zmasowaną inwazją na ten kraj. Chociaż NATO podtrzymało ofertę dialogu, zwłaszcza na temat kontroli zbrojeń, a także sygnalizowało gotowość do rozmów o zasadzie niepodzielności bezpieczeństwa, 24 lutego br. Rosja dokonała agresji na Ukrainę[11].

Działania Rosji doprowadziły do złamania większości zasad zawartych w NRFA. Rosja nie przestrzega zobowiązania do respektowania praw człowieka ani na swoim terytorium, ani podczas działań militarnych poza swoimi granicami. Celowe ataki na cywilów, gwałty, grabieże i niszczenie infrastruktury stały się integralnym elementem działań zbrojnych prowadzonych przez Rosję. Rosyjskie wojska dopuściły się zbrodni wojennych, a wiele z nich, np. masowe mordy ludności cywilnej w Buczy, noszą znamiona ludobójstwa[12]. Rosjanie wielokrotnie blokowali możliwość tworzenia korytarzy humanitarnych do ewakuacji ludności cywilnej, a część mieszkańców zajętych przez siebie terenów siłą przemieszczali w głąb Rosji. Na okupowanych terytoriach stosują terror, często siłą zmuszając ludność do współpracy. Na tych obszarach niemożliwa jest też działalność międzynarodowych organizacji humanitarnych. Podczas agresji na Ukrainę rosyjskie władze wskazywały na możliwość ataków na konwoje pojazdów z państw członkowskich Sojuszu, które przewożą wsparcie militarne dla Ukrainy. Próbowały też zastraszać Ukrainę i NATO, sygnalizując możliwość użycia broni masowego rażenia[13].

W ciągu ostatnich kilkunastu lat Rosja wielokrotnie stosowała wobec swoich sąsiadów groźby bezpośredniego użycia siły i prowadziła przeciw nim działania zbrojne. Pokazała, że nie respektuje prawa innych państw do wyboru sojuszy i jest gotowa im to uniemożliwić poprzez otwarte użycie siły wojskowej, podważenie integralności terytorialnej, zajmowanie terytorium, ograniczenie suwerenności, a nawet próbę całkowitego podporządkowania. Wielokrotnie groziła użyciem siły wobec państw Sojuszu, organizowała ćwiczenia wykorzystujące ofensywne scenariusze zakładające ataki na terytorium NATO, podejmowała także agresywne działania w pobliżu jego granic (np. naruszanie przestrzeni powietrznej). Rosyjskie władze nie traktowały więc NATO jako partnera lecz jako przeciwnika.

Podejście NATO do NRFA

Do 2014 r. reakcja NATO na łamanie przez Rosję zasad NRFA była bardzo ograniczona. Po inwazji Rosji na Gruzję w 2008 r. Sojusz zawiesił spotkania NRC i praktyczną współpracę w niektórych obszarach, ale wznowił je niecały rok później. Na szczycie w Lizbonie w 2010 r. przywódcy potwierdzili zaś „strategiczną wagę” partnerstwa z Rosją i zaprosili ją do pogłębienia współpracy. Aż do 2014 r. NATO nie prowadziło polityki odstraszania Rosji. Reformy i redukcje w strukturach Sojuszu i w siłach jego państw członkowskich odzwierciedlały koncentrację na przygotowaniach do udziału w operacjach reagowania kryzysowego poza terytorium NATO. Sojusz sporadycznie prowadził ćwiczenia na podstawie scenariuszy kolektywnej obrony, a dowództwa i wielonarodowe siły NATO nie były przystosowane do prowadzenia konfliktu o dużej intensywności. NATO nie rozwijało więc niezbędnych mechanizmów, które zgodnie z NRFA miały zapewnić zdolność do obrony poprzez przerzut wojsk. Sojusz utrzymywał jednocześnie szczątkową – znacznie mniejszą niż pozwalałaby nawet bardzo restrykcyjna interpretacja NRFA – obecność wojskową w Europie Środkowo-Wschodniej. Ograniczała się ona do misji patrolowania przestrzeni powietrznej państw bałtyckich (od 2004 r. uczestniczyły w niej na zmianę po cztery samoloty myśliwskie), utrzymywania bazy samolotów transportowych na Węgrzech, centrum szkoleniowego i batalionu łączności w Polsce. Zapowiedziana przez USA budowa baz systemu obrony przeciwrakietowej NATO w Rumunii (ukończona w 2015 r.) i Polsce (trwa) miała zaś na celu obronę przed ograniczonymi atakami balistycznymi z Bliskiego Wschodu, a nie przed znacznie większym arsenałem Rosji. Chociaż USA podejmowały też dodatkowe działania w regionie poza NATO, one także nie były prowadzone z myślą o odstraszaniu Rosji, lecz o rozwijaniu zdolności do współdziałania z sojusznikami. USA wysyłały do Polski na ćwiczenia najpierw nieuzbrojone systemy obrony powietrznej Patriot, a później, raz na kilka miesięcy, niewielką liczbę myśliwców i samolotów transportowych. W ćwiczeniach na wschodniej flance brało udział nie więcej niż kilkuset amerykańskich żołnierzy, a bazy utworzone w Rumunii i Bułgarii miały przede wszystkim zapewniać dodatkowe możliwości przerzutu wojsk do Iraku i Afganistanu.

Dopiero po aneksji Krymu w 2014 r. NATO zawiesiło praktyczną współpracę z Rosją i zaczęło wzmacniać zdolność do odstraszania i obrony. Choć Sojusz wskazywał na łamanie NRFA przez Rosję, podkreślał, że sam respektuje zawarte w nim zobowiązania. Państwa członkowskie Sojuszu rozmieściły niewielkie oddziały na wschodniej flance, głównie na potrzeby ćwiczeń, i koncentrowały się na rozwoju zdolności do przerzutu większych sił w czasie kryzysu. Dopiero od 2017 r. w ramach Wzmocnionej Wysuniętej Obecności (EFP) rozmieszczono po jednej wielonarodowej batalionowej grupie bojowej w Estonii, Litwie, Łotwie i Polsce. Każda z tych jednostek była znacznie mniejsza niż brygada i miała charakter rotacyjny. W Rumunii rozmieszczono jeszcze mniejsze siły, jedynie w celach szkoleniowych. Chociaż USA zaczęły wysyłać na wschodnią flankę (na zasadzie rotacji) brygadę pancerną ze wsparciem logistycznym i śmigłowcowym, połączona obecność wojsk podlegających dowództwu NATO i sił amerykańskich (na zasadzie dwustronnej) pozostawała poniżej progu uznawanego za znaczące siły bojowe, odpowiadając wielkością łącznie 2–3 brygadom w co najmniej sześciu państwach Sojuszu. Obecność tych wojsk miała przede wszystkim podkreślać, że atak na państwa wschodniej flanki będzie atakiem na pozostałych członków NATO i wymusi ich solidarną reakcję. Chociaż po rosyjskiej inwazji na Ukrainę w lutym br. NATO podjęło decyzję o rozmieszczeniu nowych grup bojowych w Bułgarii, Rumunii, Słowacji i na Węgrzech, większość działań, które doprowadziły do zwiększenia liczebności wojsk sojuszniczych w niektórych państwach do poziomu znaczących sił bojowych, jest jednak określana jako tymczasowa.

Pomimo nasilającej się agresji ze strony Rosji część sojuszników sprzeciwiała się nawet działaniom zgodnym z NRFA, takim jak stała obecność niewielkich sił na wschodniej flance. Niektóre państwa argumentowały, że respektowanie samoograniczeń pozwoli Sojuszowi zachować „wyższość moralną” nad Rosją[14].

Przyczyny takiego stanowiska były jednak znacznie szersze. Część członków NATO uznawała, że agresja Rosji na państwo członkowskie jest niemożliwa lub bardzo mało prawdopodobna. Zgodnie z takimi poglądami większa i stała obecność wojsk NATO na wschodniej flance byłaby nie tylko niepotrzebna, ale i prowokacyjna. Obawiano się, że mogłaby sprowokować konflikt z Rosją. Postrzegano ją też jako przeszkodę w próbach ustabilizowania relacji z Rosją oraz zagrożenie dla bilateralnych (w tym gospodarczych) relacji członków Sojuszu z tym państwem. Stosowanie się państw NATO do NRFA miało zatem przyczyniać się do obniżania napięć dzięki demonstrowaniu niekonfrontacyjnego podejścia i stanowić sygnał, że powrót do partnerstwa i praktycznej współpracy jest możliwy w dłuższym terminie. Przestrzeganie NRFA mogło też stanowić swoistą wymówkę dla państw, które uznawały, że zwiększenie obecności NATO na wschodniej flance będzie nie tylko zbyt kosztowne dla nich samych, ale może też odciągać zasoby sojuszników od ważniejszych dla tych państw celów (np. operacji w Afryce i na Bliskim Wschodzie).

Nawet w sytuacji, gdy Rosja podejmowała kolejne działania, które podważały bezpieczeństwo europejskie (jak de facto wystąpienie z traktatu CFE, złamanie traktatu INF czy prowadzenie ćwiczeń z ominięciem zobowiązań z Dokumentu Wiedeńskiego), NATO wciąż próbowało uzupełniać wzmacnianie odstraszania i obrony próbami podtrzymania dialogu z Rosją. Zgodnie z deklaracjami Sojuszu miał on odbywać się na zasadzie wzajemności (obie strony mogły wprowadzać do dyskusji dowolne tematy), prowadzić do zwiększenia wojskowej przejrzystości i przewidywalności oraz minimalizować ryzyko nieporozumień i eskalacji. Spotkania NRC, prowadzone ponownie od 2016 r., nie przyniosły jednak rezultatów, a Rosja próbowała wykorzystać je przede wszystkim do dezinformowania i dzielenia sojuszników. Z czasem w ogóle straciła zainteresowanie takim dialogiem, wskutek czego NRC nie spotykała się od połowy 2019 r. aż do początku 2022 r. Rosja nie była zainteresowana większą przejrzystością i przewidywalnością, ponieważ wykorzystywała ich brak do budowania niepewności co do charakteru i celu jej działań wojskowych. W wymiarze kontroli zbrojeń w Europie Rosja przedstawiała maksymalistyczne postulaty, których realizacja dawałaby jej jednostronną przewagę nad Sojuszem, ograniczając jego zdolność do prowadzenia misji kolektywnej obrony.

Wnioski i rekomendacje

Inwazja na Ukrainę ostatecznie zburzyła system bezpieczeństwa euroatlantyckiego oparty na założeniu, że Rosja jest jego integralną częścią i będzie respektować uzgodnione normy, których najważniejszym celem było zapobieganie zmianom granic przy użyciu siły i wojnie na dużą skalę. Dokonując agresji, Rosja jednoznacznie udowodniła, że jej strategicznym celem jest całkowite podporządkowanie sobie Ukrainy i odbudowanie strefy wpływów. Grożąc wojną i eskalacją, Rosja chciała jednocześnie wymusić ograniczenie zdolności NATO do obrony państw wschodniej flanki, chociaż Sojusz długo takiej zdolności w praktyce nie rozwijał. Takie cele i działania wskazują, że Rosja jest państwem rewizjonistycznym, które nie akceptuje porządku europejskiego opartego na normach i zasadach wypracowywanych od czasu konferencji w Helsinkach w 1975 r.

Rosja opisywała NATO jako zagrożenie i nasilała swoją agresywną politykę mimo respektowania przez Sojusz zasad NRFA, prób zbudowania partnerstwa z Rosją i demonstrowania defensywnego charakteru misji kolektywnej obrony. Przestrzeganie zasad NRFA nie zapobiegło więc rewizjonistycznej polityce Rosji, a nawet mogło być przez nią postrzegane jako przejaw słabości, zachęcając ją do agresji militarnej na pełną skalę. Dalsze podtrzymywanie przez Sojusz samoograniczeń zawartych w NRFA będzie stanowić zachętę dla Rosji do nasilenia agresywnych działań wobec NATO, utrudniać wzmacnianie zdolności Sojuszu do obrony i odstraszania w ramach nowej strategii (która powinna przywrócić priorytetowe znaczenie misji kolektywnej obrony) oraz podważać polityczną spójność NATO[15].

Przed szczytem NATO w Madrycie sojusznicy powinni uzgodnić wspólne stanowisko w sprawie NRFA. Rada Północnoatlantycka powinna oświadczyć, że działania Rosji oznaczają odrzucenie przez nią porozumienia z NATO, w związku z czym Sojusz nie czuje się związany samoograniczeniami dotyczącymi realizacji misji kolektywnej obrony. Biorąc pod uwagę zagrożenie militarne, jakie Rosja stanowi dla swoich sąsiadów, w interesie NATO jest posiadanie pełnej swobody wzmacniania zdolności do obrony i odstraszania, także dzięki stałej i znaczącej obecności sił sojuszu w państwach, które mogą być najbardziej narażone na atak.

Odejście od samoograniczeń wojskowych zawartych w NRFA nie oznacza, że NATO przestanie respektować normy i zasady bezpieczeństwa europejskiego potwierdzone w tym dokumencie – z wyjątkiem prób budowy partnerstwa z Rosją. Nie będzie też wykluczało dialogu z Rosją, np. na temat przejrzystości działań wojskowych i zmniejszania ryzyka konfliktu, aczkolwiek postęp w tych kwestiach nie będzie możliwy bez fundamentalnej zmiany polityki po stronie Rosji. Nie musi także spowodować rozmieszczenia broni jądrowej w państwach wschodniej flanki, choć Sojusz byłby do uprawniony do takiego kroku. Konsens w polityce nuklearnej Sojuszu opiera się nie na postanowieniach NRFA, tylko na status quo w sprawie obecności sił nuklearnych USA w Europie, podziału obowiązków w ramach misji nuklearnych oraz posiadaniu wiarygodnej zdolności do użycia potencjału nuklearnego.