W reakcji na inwazję dokonaną przez Rosję UE zaczęła udzielać Ukrainie wsparcia humanitarnego i gospodarczego, a także pomocy wojskowej. W czerwcu br. przyznała jej i Mołdawii status krajów kandydujących do UE, a wobec Gruzji zadeklarowała gotowość zaoferowania takiego statusu pod warunkiem realizacji reform w dziedzinie dobrego rządzenia. Wywołało to debatę o modyfikacji PW, które obejmuje relacje Unii z tymi trzema państwami oraz z Armenią, Azerbejdżanem i Białorusią. W sierpniu br. miało miejsce nieformalne spotkanie ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich UE oraz Ukrainy, Mołdawii i Gruzji, dotyczące m.in. przyszłości PW, a w listopadzie – spotkanie ze Swiatłaną Cichanouską na temat polityki UE wobec reżimu Łukaszenki oraz wsparcia białoruskiego społeczeństwa.

Relacje UE z państwami PW w kontekście wojny

 W związku z uzyskaniem statusu kandydatów do UE Ukraina i Mołdawia są objęte procedurami polityki rozszerzenia. Aby otworzyć negocjacje akcesyjne, muszą spełnić określone warunki, a państwa członkowskie jednomyślnie zgodzić się na ten krok. UE powiąże realizację reform wymaganych w procesie akcesji Ukrainy z jej odbudową, korzystając z nowych mechanizmów finansowych i koordynacyjnych. Priorytetem UE jest zapewnienie Ukrainie pomocy militarnej i humanitarnej oraz długoterminowych pożyczek (zadeklarowanych przez UE 18 mld euro w 2023 r.). Co do Mołdawii pilną kwestią jest zażegnanie trwającego od jesieni 2021 r. kryzysu energetycznego wywołanego przez Rosję, którego konsekwencjami są niedobory gazu, wysokie ceny prądu i wzrost inflacji do poziomu ponad 30% w listopadzie br. Utrudnia to proeuropejskim władzom realizację reform i jest jednym z czynników obniżających poparcie społeczeństwa dla rządu. UE udzieliła dotychczas Mołdawii pomocy w wysokości ok. 210 mln euro, m.in. na zakupy gazu, a w listopadzie zadeklarowała kolejny pakiet wsparcia w wysokości 250 mln euro. Co istotne, w celu poprawy sytuacji gospodarczej UE przyspieszyła integrację Ukrainy i Mołdawii z unijnym rynkiem wewnętrznym (patrz tabela).  

Relacje UE z Gruzją pozostają w impasie ze względu na niechęć gruzińskich władz do realizacji reform oraz zażegnania konfliktu politycznego między partią rządzącą Gruzińskie Marzenie a opozycją. Integracja z UE i NATO pozostaje jednak głównym kierunkiem polityki zagranicznej Gruzji i cieszy się poparciem ponad 80% obywateli. Władze są zainteresowane szczególnie zwiększaniem pomocy UE przeznaczonej na infrastrukturę i inwestycje.

Dla Gruzji i Mołdawii utrzymywanie dobrych relacji z UE pozostaje ważne ze względu na sytuację bezpieczeństwa. W Abchazji i Osetii Płd. znajdują się bazy wojskowe Rosji, a na terenie Naddniestrza stacjonują rosyjskie wojska – może to umożliwić Rosji przeprowadzenie szybkiej ofensywy w tych państwach. Zdolności obronne zarówno Gruzji, jak i Mołdawii są niewielkie, w związku z czym oczekują one zwiększonej pomocy UE w tej dziedzinie.

Z pozostałych państw PW jedynie Armenia poszukuje zacieśnienia współpracy z UE, zwłaszcza po przegranej wojnie z Azerbejdżanem w Górskim Karabachu w 2020 r. Ze względu na jej uzależnienie gospodarcze i w dziedzinie bezpieczeństwa od Rosji, może jednak tylko wybiórczo podejmować kooperację z Unią. Azerbejdżan niezmiennie pozostaje zainteresowany utrzymywaniem dobrych relacji gospodarczych z UE, a jego pozycja jako partnera UE wzmocniła się ze względu na zwiększenie dostaw gazu do Unii. Udział Białorusi w PW pozostaje zawieszony, ale UE wspiera białoruskie społeczeństwo obywatelskie. Reżim Łukaszenki jest sojusznikiem Rosji i udostępnia rosyjskim wojskom terytorium Białorusi do prowadzenia działań militarnych przeciw Ukrainie. 

Debata na temat przyszłości PW

 Wewnątrz Unii dyskusja dotyczy kontynuowania PW. Stanowiska państw członkowskich są powiązane m.in. z ich stosunkiem do polityki rozszerzenia. Państwa popierające rozszerzenie UE w jej wschodnim sąsiedztwie, czyli m.in. Polska, Szwecja, Czechy i państwa bałtyckie uważają, że należy kontynuować PW, ale zmodyfikować jego treść. Ukraina i Mołdawia w procesie akcesyjnym mogłyby wykorzystywać mechanizmy realizacji umów stowarzyszeniowych (np. Radę Stowarzyszenia). Rosja mogłaby wykorzystać wycofanie się UE z PW do eskalacji agresywnej polityki w regionie. Zwolennicy PW argumentują także, że format przyczynia się do dialogu politycznego między Armenią a Azerbejdżanem i odgrywa dużą rolę we wsparciu społeczeństwa obywatelskiego, zwłaszcza na Białorusi.

Państwa sceptyczne wobec rozszerzenia nie podważają oficjalnie PW, preferują jednak rozwój luźniejszego formatu kooperacji UE z państwami wschodniego sąsiedztwa. W świetle dyskusji o akcesji Ukrainy do Unii Francja z poparciem m.in. Holandii, Austrii i Włoch zaproponowała w maju br. powstanie nowej inicjatywy – Europejskiej Wspólnoty Politycznej (EWP). Postulowała, że ze względu na zmienioną architekturę bezpieczeństwa oraz impas polityki rozszerzenia potrzebny jest międzyrządowy format współpracy z państwami sąsiedzkimi UE, gdzie będą podejmowane najważniejsze dla UE kwestie strategiczne. Rada Europejska w czerwcu br. zaakceptowała ten pomysł z zastrzeżeniem, że EWP nie zastąpi polityki rozszerzenia. 6 października odbył się szczyt EWP z udziałem przywódców wszystkich państw członkowskich oraz Wielkiej Brytanii, Turcji, Norwegii, państw z regionu Bałkanów Zachodnich i PW (oprócz Białorusi). Spotkanie nie przyniosło konkretnych rezultatów, ale format będzie rozwijany.

Gruzja, Mołdawia i Ukraina oczekują dostosowania inicjatywy PW do nowych potrzeb. Oficjalnie podtrzymują udział w PW, ale chcą dalszej integracji z rynkiem wewnętrznym UE. Ukraina planuje integrację z rynkiem telekomunikacyjnym i cyfrowym, dla Mołdawii ważny jest dostęp do funduszy pomocy przedakcesyjnej (IPA). Gruzja z kolei podkreśla duże znaczenie zwiększenia pomocy gospodarczej.

Perspektywy i rekomendacje

 Prezydencja Szwecji w Radzie UE w 2023 r. będzie kontynuowała debatę o modyfikacjach PW. Komisja Europejska i Europejska Służba Działań Zewnętrznych przedstawią zapewne propozycje zmian. Najprawdopodobniej UE zdecyduje o kontynuacji PW, ale dostosuje je do nowej sytuacji. Wyzwaniem będzie znalezienie synergii między EWP i PW, które mogą być konkurencyjne ze względu na udział państw wschodniego sąsiedztwa w obu inicjatywach. By uzupełnić PW, EWP mogłaby podjąć się współpracy w dziedzinie zwiększania odporności UE i państw sąsiedzkich na zagrożenia hybrydowe, m.in. w kwestii infrastruktury krytycznej.

Modyfikując PW, UE może dostosować programy budowania zdolności administracji publicznej (np. twinning, TAIEX, staże w instytucjach UE) do potrzeb państw kandydujących. Ważne będzie zaangażowanie urzędników z państw, które weszły do UE w 2004 r. i później. UE powinna kontynuować stopniowe włączanie Mołdawii i Ukrainy do unijnego rynku wewnętrznego w ramach umów stowarzyszeniowych. Najpilniejsza jest ich pełna integracja z rynkiem energetycznym UE, w tym budowa interkonektorów. By zwiększyć wymianę handlową z UE, kluczowe będzie całkowite i stałe zniesienie ceł na towary oraz rozbudowa infrastruktury transportowej, szczególnie na granicy z UE. Po rozpoczęciu negocjacji akcesyjnych UE może łączyć wymaganie realizacji stawianych warunków z zachętami. Mogą one dotyczyć włączania tych państw do kolejnych unijnych polityk, np. liberalizacji nowych sektorów usług, przepływu osób, częściowego objęcia ich wspólną polityką rolną czy spójności. Mimo że te zmiany byłyby kontrowersyjne dla wielu państw UE, przyczyniłyby się do stabilności regionu. W relacjach z Gruzją UE powinna konsekwentnie podkreślać konieczność przeprowadzenia reform wymaganych do uzyskania statusu kandydata, ale też zwiększyć wsparcie dla NGO monitorujących działania  władz i uświadamiających społeczeństwo w tej dziedzinie. UE mogłaby opracować też długofalowy plan pomocy Ukrainie, Gruzji i Mołdawii w sferze bezpieczeństwa. W odniesieniu do wszystkich państw PW priorytetem powinno pozostać wsparcie rozwoju społeczno-gospodarczego poprzez skuteczną realizację planu gospodarczego i inwestycyjnego oraz wsparcie społeczeństwa obywatelskiego, m.in. sukcesywne zwiększanie funduszy realizowanych lokalnie.

Tabela

Integracja Mołdawii i Ukrainy z rynkiem wewnętrznym UE po lutym 2022 r.

Źródło: Opracowanie własne PISM, 2022