Po wybuchu pełnoskalowej agresji Rosji na Ukrainę pod koniec lutego 2022 r. członkowie G7 (w tym Unia Europejska) przyjęli zdecydowane sankcje w celu ukarania agresora. Jedną z nich było zamrożenie (na przełomie lutego i marca 2022 r.) zagranicznych rezerw walutowych Centralnego Banku Rosji (CBR)[1], ulokowanych w zachodnich instytucjach finansowych. W efekcie powstała szacowana na ok. 280 mld dolarów amerykańskich pula niewykorzystywanych zamrożonych rosyjskich aktywów państwowych, w tym ok. 227 mld (210 mld euro) w samej Unii Europejskiej[2]. Stosunkowo szybko decydenci w poszczególnych państwach i UE zaczęli się zastanawiać, czy byłoby możliwe wykorzystanie tych środków, np. by wesprzeć ukraiński wysiłek wojenny albo zagwarantować realizację podstawowych wydatków w związku z napiętą sytuacją budżetową. W 2023 r. USA wyszły z nieoficjalną propozycją przejęcia tych aktywów przez członków G7  i przeznaczenia ich na te cele. Stanom Zjednoczonym, Japonii, Kanadzie i Wielkiej Brytanii udało się jedynie utworzyć w grudniu 2023 r. grupy robocze, które miały przeanalizować prawne aspekty ewentualnego trwałego zajęcia aktywów, ograniczenia ryzyka (m.in. ekonomicznego) oraz najlepszego sposobu udzielenia pomocy Ukrainie z wykorzystaniem tych środków[3]. Ostatecznie w toku negocjacji G7 udało się uzgodnić jedynie przekazanie Ukrainie „nadzwyczajnych dochodów” (extraordinary revenues) pochodzących z tych aktywów, m.in. odsetek od nich narastających na odnośnych rachunkach. Przekazanie miało nastąpić z wykorzystaniem ogłoszonego w czerwcu 2024 r. mechanizmu ERA, zakładającego udzielenie Ukrainie przez wszystkich członków G7 pożyczek na łączną kwotę ok. 50 mld dolarów[4]. Przyjęcie tego rozwiązania doprowadziło do czasowego spowolnienia dyskusji o przyszłości rosyjskich aktywów.

Ożywienie debaty w UE, działania KE i przyczyny impasu

Stopniowo rosła jednak – przede wszystkim w Unii Europejskiej – świadomość potrzeby działania. Wiązało się to m.in. z trudnościami z zapewnieniem stabilności pomocy USA dla Ukrainy, jej rosnącymi potrzebami finansowymi, sceptycyzmem w części państw UE wobec ciągłego przerzucania ciężaru jej wspierania na ich podatników, dążeniem do skłonienia Rosji do przystąpienia do negocjacji pokojowych i dopuszczenia do nich Unii[5]. Mimo to jeszcze w sierpniu 2025 r. państwa UE podjęły jedynie decyzję o powierzeniu KE zadania dokonania analizy prawnej ewentualnych kroków i przedstawienia potencjalnych propozycji[6]. Poparcie przez parlament Francji wykorzystania rosyjskich aktywów w celu pomocy Ukrainie w marcu 2025 r.[7], a ostatecznie także przez kanclerza Niemiec Friedricha Merza pod koniec września 2025 r.[8], doprowadziło do zmiany dotychczasowego nieformalnego podziału państw UE na wschodnie, generalnie popierające wykorzystanie środków CBR, i zachodnie, generalnie wobec tego sceptyczne[9]. Od września 2025 r. idea wykorzystania aktywów była więc już wspierana przez dwa państwa dysponujące największą liczbą głosów w Radzie UE, czyli Francję i Niemcy, przy czym wsparcie niemieckie było dużo bardziej zdecydowane. To pod jurysdykcją tych dwóch państw znajdowała się zarazem część rosyjskich aktywów zlokalizowanych w Unii, aczkolwiek dominujące znaczenie miała w tym wypadku Belgia[10]. Francja i Niemcy dołączyły do takich krajów jak m.in. Polska, państwa nordyckie i państwa bałtyckie[11], które już od dłuższego czasu promowały ideę wykorzystania tych środków. W październiku br. pomysł użycia aktywów CBR poparły też m.in. Włochy, które widziały w tym szansę wsparcia europejskiego przemysłu obronnego[12], oraz wyraźnie opowiedziała się za nim Holandia[13].

Do najbardziej nieprzychylnych państw od początku należały Węgry, generalnie przeciwne udzielaniu pomocy Ukrainie[14], czasem dołączała do nich Słowacja[15]. Niechętna była także Belgia, obawiająca się poważnych konsekwencji gospodarczych w razie ewentualnych działań prawnych Rosji wobec zlokalizowanej w niej instytucji finansowej Euroclear[16], która przechowuje według szacunków co najmniej 85% środków CBR zdeponowanych w UE. Belgia podkreślała, że byłby to krok bezprecedensowy, i żądała pełnej solidarności ze strony członków UE w sprawie wykorzystania aktywów. Oczekiwała więc zaangażowania w pożyczkę wszystkich państw UE dysponujących aktywami CBR[17] oraz od pozostałych państw unijnych wyraźnych i bezterminowych gwarancji niezwłocznego udzielenia pomocy w spłacie zasądzonej kwoty w razie konieczności zwrotu aktywów, np. po postępowaniu sądowym[18]. Nalegała też na wprowadzenie odpowiedniego zabezpieczenia, by aktywa CBR nie zostały niespodziewanie odmrożone po ewentualnym zniesieniu sankcji przeciw Rosji. Apelowała także, by ostateczna suma gwarancji była wyższa od bazowej kwoty pożyczki i pozwalała też na zabezpieczenie kosztów obsługi prawnej[19].

W ślad za zmianą podejścia coraz większej liczby państw członkowskich poszły działania samej Unii. We wrześniu z propozycją wykorzystania aktywów wyszła przewodnicząca KE Ursula von der Leyen. Najpierw nieoficjalnie zaproponowała ona Ukrainie pożyczkę zabezpieczoną rosyjskimi aktywami państwowymi, bez ich przejmowania[20]. Informacje medialne z końca września 2025 r. wskazywały, że wartość pożyczki miałaby wynieść do 140 mld euro i byłaby wypłacana w transzach[21]. Opór przede wszystkim Belgii uniemożliwił podjęcie decyzji w tej sprawie na szczycie w Brukseli pod koniec października br.[22] i wymusił odłożenie dyskusji na grudzień. 17 listopada br. von der Leyen wysłała list do przywódców państw UE, w którym szerzej omówiła koncepcję pożyczki, a jako alternatywę dla niej wskazała możliwość zaciągnięcia wspólnego unijnego długu w celu wsparcia Ukrainy[23]. Ta ostatnia opcja wydawała i nadal wydaje się jednak mało realna, bo grupa państw w UE jest bardzo niechętna temu rozwiązaniu – są to tzw. państwa oszczędne (m.in. Holandia, Niemcy, część nordyckich), bałtyckie[24], a także Węgry[25], podczas gdy do podjęcia decyzji jest konieczna jednomyślność. Na przełomie listopada i grudnia dyskusję dodatkowo skomplikował ogłoszony 20 listopada przez USA 28-punktowy plan pokojowy dotyczący Ukrainy. W punkcie 14. zakładał on odmrożenie aktywów CBR i wykorzystanie 100 mld euro na „wysiłki w celu odbudowy i inwestycji na Ukrainie”, z czego USA uzyskiwałyby 50% zysków, a także zainwestowanie pozostałej części aktywów w „odrębny amerykańsko-rosyjski podmiot, który wdrażałby wspólne projekty w wybranych obszarach”.[26] Pojawiły się opinie, m.in. Belgii, że realizacja przez UE planu udzielenia pożyczki storpeduje negocjacje pokojowe. Jednak ostatecznie 3 grudnia br. KE przedstawiła propozycje trzech aktów prawnych mających stanowić podstawę do udzielenia pożyczki Ukrainie. Poinformowała jednocześnie o dwóch dalszych dokumentach, które mają charakter niejawny[27]. Decyzję, czy je przyjąć, ma podjąć Rada Europejska w dniach 18–19 grudnia br.[28]

Propozycja Komisji

Najważniejszą z upublicznionych propozycji jest nowe rozporządzenie ustanawiające „pożyczkę reparacyjną” dla Ukrainy (Reparations Loan to Ukraine). Zakłada ono udzielenie Ukrainie pożyczki maksymalnie w kwocie 210 mld euro[29], zgodnie z potrzebami tego państwa. Na pomoc finansową o charakterze makro, czyli także na zaspokajanie bieżących potrzeb budżetowych, ma zostać przeznaczonych 95 mld euro. Z tej kwoty jednak aż 45 mld ma służyć do spłaty pożyczek ERA udzielonych przez członków G7, co ma nastąpić w pierwszej kolejności. Pozostałych 115 mld ma wesprzeć ukraińskie zdolności obronne[30]. Do końca grudnia 2027 r. ma jednocześnie zostać wypłaconych do 90 mld euro, chyba że wydatki Ukrainy zasadniczo zmaleją, np. w związku z przyznaniem jej przez Rosję zadośćuczynienia za szkody wojenne[31].

Szczegółowe zasady pożyczki reparacyjnej ma określić umowa między UE a Ukrainą[32]. Projekt rozporządzenia stawia jednak Ukrainie kilka warunków, by mogła w ogóle skorzystać z pożyczki. Należą do nich poszanowanie mechanizmów demokratycznych, w tym praworządności (wraz z walką z korupcją) i praw człowieka czy posiadanie systemu wielopartyjnego. Przestrzeganie tych zasad ma być stale monitorowane przez KE. Ukraina ma także co roku przedstawiać Ukraińską Strategię Finansowania, określającą jej potrzeby i źródła finansowania. Pozytywna ocena strategii przez Komisję i akceptacja przez Radę mają umożliwiać przekazywanie Ukrainie pieniędzy[33]. Pożyczka ma zostać zabezpieczona roszczeniem Ukrainy wobec Rosji o wypłatę reparacji wojennych[34]. Oznacza to, że Ukraina będzie zobowiązana do jej spłaty do wysokości otrzymanych reparacji w ciągu 30 dni, jeśli otrzyma od Rosji środki finansowe, a  w ciągu 90 dni, jeśli będą to aktywa niepieniężne inne niż terytorium. Ponadto w ciągu 30 dni będzie musiała spłacić całą pożyczkę ze środków własnych, jeśli KE stwierdzi poważne naruszenia przez nią zasad demokratycznych. Jeżeli zaś KE odnotuje oszustwo lub korupcję na szkodę interesów UE przy zarządzaniu środkami z pożyczki, spłata będzie musiała nastąpić do wysokości zdefraudowanych środków[35]. Dodatkowo naruszanie postanowień samej umowy będzie stanowić dla Komisji podstawę do anulowania wypłaty pożyczki w całości lub części[36].

Niezwykle ważne jest rozwiązanie umożliwiające same wypłaty z aktywów. Komisja ma pożyczać od instytucji finansowych, które nimi zarządzają, „salda gotówkowe” (cash balances)[37]. Taka decyzja wiąże się z koncepcją przyjętą przez KE, że poszczególne instytucje finansowe w Unii nie dysponują mieniem państwowym Rosji, a jedynie są zobowiązane do spłaty określonej kwoty na rzecz jej banku centralnego (CBR), co jest niemożliwe z powodu zakazu przekazywania mu środków (zakaz ten został nałożony w wyniku sankcji przyjętych po wybuchu pełnoskalowej agresji na Ukrainę). Aktywem Rosji jest więc roszczenie o zapłatę określonej kwoty, któremu odpowiada zobowiązanie poszczególnych instytucji finansowych do jej wypłacenia. Takie podejście ma służyć uniknięciu oskarżeń o naruszenie przysługującego Rosji na podstawie prawa międzynarodowego immunitetu państwa[38] oraz zapobiec negatywnej reakcji na planowane działania ze strony państw trzecich, niejednokrotnie również lokujących część swoich rezerw w Unii, oraz rynków finansowych. Zdaniem KE udzielenie pożyczki ze środków zapisanych na rachunkach CBR – nazywanych w projekcie celowo „saldami gotówkowymi” lub „środkami pieniężnymi” – nie pociąga za sobą ingerencji w prawo własności rosyjskiego banku centralnego, a te kwoty nie są chronione immunitetem państwa[39].

By wyjść naprzeciw zastrzeżeniom Belgii, KE zaproponowała trzy rozwiązania ochronne na wypadek, gdyby Rosja skutecznie zakwestionowała udzielenie pożyczki na gruncie prawnym, a następnie domagała się natychmiastowego zwrotu aktywów. Mogłoby do tego dojść, np. gdyby uzyskała korzystny dla siebie wyrok trybunału arbitrażowego, stwierdzający, że UE naruszyła jej immunitet i bezprawnie skonfiskowała aktywa CBR. Według KE państwa mają po pierwsze złożyć UE nieodwołalne, bezwarunkowe i możliwe do natychmiastowej realizacji gwarancje spłaty określonych części pożyczki. Sposób ujęcia odnośnych przepisów sugeruje jednak, że nie będzie w tym zakresie przymusu, a państwa są o to proszone w duchu solidarności. To rozwiązanie ma zapewne zabezpieczyć proponowany mechanizm przed torpedowaniem go przez państwa sceptyczne wobec wspierania Ukrainy, zwłaszcza Węgry, ale także Słowację. Rozporządzenie wskazuje, że gwarancje powinny być powiązane z dochodem narodowym brutto poszczególnych członków Unii[40], co oznacza, że np. od Niemiec oczekuje się zobowiązania do pokrycia ok. 25% (ok. 53 mld euro), od Francji ok. 17% (ok. 36 mld euro), a od Polski i Holandii po ok. 6% (ok. 13 mld euro)[41]. Dodatkowo przewiduje się możliwość złożenia gwarancji także przez państwa trzecie nienależące do UE, również poniekąd w geście solidarności z Ukrainą[42]. Obecna wersja projektu zakłada, że gwarancje obowiązywałyby tylko 16,5 roku od wejścia w życie rozporządzenia – a nie bezterminowo[43] – i nie jest jasne, co motywowało KE do zaproponowania takiego terminu. Po drugie, rozporządzenie zakłada utworzenie unijnego mechanizmu płynnościowego, z którego UE będzie mogła pożyczać niezbędne środki na rynkach kapitałowych, by wesprzeć ewentualną spłatę gwarancji w razie braku możliwości uczynienia tego przez pojedyncze państwa[44]. Trzecim rozwiązaniem ma być możliwość zaciągnięcia długu przez UE jako całość[45], co nie zostało jednak uregulowane w projekcie bardziej szczegółowo. KE deklaruje, że te trzy „linie obrony” umożliwią ewentualną spłatę kwoty aktywów CBR, gdyby zaszła taka potrzeba.

Wypłata ma nastąpić w transzach, przy czym w rozporządzeniu zakłada się sześć transz rocznie[46], a decyzję o przekazaniu środków będzie w każdym przypadku podejmować KE[47]. Możliwość wypłaty środków będzie zarazem każdorazowo uzależniona od skutecznego złożenia przez państwa gwarancji spłaty do wysokości przynajmniej 50% wartości danej transzy, co będzie stwierdzać KE. Alternatywnie projekt bierze pod uwagę możliwość udzielenia takich gwarancji przez UE jako całość, gdyby doszło do zmiany odpowiednich przepisów[48].

Drugim aktem prawnym zaproponowanym przez KE jest nowelizacja już obowiązującego rozporządzenia 2020/2093, która ma umożliwić honorowanie przez Unię zobowiązań dotyczących wypłaty środków, gdyby UE nie dostała od któregoś z państw należnej płatności na czas (mowa o gwarancjach składanych na podstawie rozporządzenia służącego udzieleniu pożyczki Ukrainie)[49]. Niezbędne środki mają być wówczas wypłacane z tzw. marginesu elastyczności. Jest to różnica między maksymalną kwotą, jaką państwa są zobowiązane wpłacić UE w danym roku (m.in. z ceł, podatku VAT i składek członkowskich), a środkami, których KE faktycznie potrzebuje na pokrycie wydatków przewidzianych w budżecie. Te poniekąd wolne środki są domyślnie lokowane w instrumentach szczególnych, takich jak europejska rezerwa solidarnościowa czy rezerwa na pomoc nadzwyczajną[50].

Trzecim aktem jest rozporządzenie dotyczące nadzwyczajnych środków służących reakcji na poważne trudności gospodarcze w UE spowodowane przez wojnę na Ukrainie. Jego kluczowym postanowieniem jest przepis gwarantujący trwałe zamrożenie aktywów CBR, mający zapewnić podstawę prawną niezależną od przepisów uchwalających sankcje przeciw Rosji. Rozporządzenie ma obowiązywać dopóki inaczej nie postanowi Rada na wniosek Komisji, przy czym ma wziąć pod uwagę m.in. to, czy Rosja zaprzestała agresji na Ukrainę i wypłaciła jej reparacje w stopniu niezbędnym do jej rekonstrukcji bez gospodarczych i finansowych konsekwencji dla UE[51]. Ponadto rozporządzenie przewiduje, że nie mogą być zaspokajane żadne roszczenia wobec zamrożonych rosyjskich aktywów, w tym o odszkodowania wysuwane przez Rosję lub powiązane z nią podmioty, i żadne decyzje sądowe, arbitrażowe czy administracyjne przez nie uzyskane nie mogą być uznawane ani wykonywane w Unii dopóki obowiązuje rozporządzenie. Instytucje finansowe dysponujące aktywami CBR mają zarazem prawo dochodzenia przed sądami państw członkowskich odszkodowań za szkody wyrządzone im przez Rosję lub powiązane z nią podmioty wobec ich aktywów zlokalizowanych poza Unią[52]. Są to kolejne rozwiązania wprowadzone w celu wyeliminowania zastrzeżeń Belgii wobec idei wykorzystania środków CBR. Jednocześnie na wszystkie instytucje dysponujące zamrożonymi rosyjskimi aktywami mają zostać nałożone obowiązki raportowania o ich stanie co trzy miesiące[53]. Ten akt prawny jako jedyny został już przyjęty – 12 grudnia br.

Analiza propozycji

Pomysł, by dokonać pożyczki z wykorzystaniem rosyjskich aktywów, jest jednym z kilku rozwiązań, które mogła wybrać KE[54]. Sama konstrukcja tego mechanizmu wydaje się generalnie właściwa. Oparcie się na koncepcji wykorzystania sald gotówkowych jako nieobjętych immunitetem państwa zmniejsza ryzyko, że Rosja mogłaby skutecznie podjąć kroki prawne przeciwko państwom, w których zlokalizowane są aktywa (jak Belgia) albo instytucjom finansowym, w których zostały zdeponowane (jak Euroclear). Nie jest jednak stuprocentowo pewne, że rozwiązanie to zagwarantuje UE oraz jej członkom i zlokalizowanym w nich instytucjom finansowym pełne bezpieczeństwo prawne. W wielu jurysdykcjach już same konta bankowe były bowiem traktowane jako objęte immunitetem jurysdykcyjnym – a więc niepodlegające np. zajęciu w drodze egzekucji administracyjnej ze strony innych państw czy możliwości wytransferowania z nich środków[55]. Dotyczyło to konkretnie sytuacji, gdy znajdowały się na nich środki służące realizacji funkcji niehandlowych, a za takie prawdopodobnie można byłoby uznać pieniądze, którymi obracał CBR.

Dlatego wskazane wydaje się lepsze uzasadnienie dokonania pożyczki z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Obecna argumentacja w tym zakresie w projekcie rozporządzenia ustanawiającego pożyczkę reparacyjną dla Ukrainy jest szczątkowa i ogranicza się raczej do wyliczania norm prawa międzynarodowego, które naruszyła Rosja, i prawnych podstaw wypłaty reparacji na jej rzecz[56]. W razie ewentualnych przyszłych postępowań sądowych wszczętych przez Rosję – np. na podstawie dwustronnej umowy o wspieraniu inwestycji z Belgią[57] – uzasadnienie może mieć istotne znaczenie i obniżyć ryzyko jej ewentualnego sukcesu w przyszłości. Wskazane byłoby przede wszystkim odwołanie się do art. 42  i 48 Artykułów o odpowiedzialności państw za akty międzynarodowo bezprawne z 2001 r.[58] autorstwa Komisji Prawa Międzynarodowego. Jest to dokument, który często bywa uważany za wyrażający normy zwyczajowego prawa międzynarodowego[59]. Pozwala na wykorzystanie przez państwa poszkodowane koncepcji tzw. środków zaradczych (countermeasures), gdy naruszenie przez inne państwo jego zobowiązania (w tym wypadku przez Rosję) „w sposób szczególny je dotyka”. Tak rozumiane środki zaradcze są tradycyjnie wykorzystywane do przymuszenia państwa do powrotu do przestrzegania prawa międzynarodowego i są zawsze uważane za prawnie dopuszczalne.

W analizowanym przypadku należałoby powołać się na fakt, że Rosja w związku z agresją naruszyła obowiązki, które ma względem całej społeczności międzynarodowej (tzw. normy erga omnes), w tym pokojowego rozstrzygania sporów i zakazu agresji. Jednocześnie wybrane przez KE rozwiązanie – m.in. wypłacanie pożyczki w transzach – wydaje się spełniać zwyczajowy wymóg proporcjonalności zastosowanego środka do obserwowanego naruszenia. Dzięki temu kolejne przelewy będą dokonywane stopniowo i częściowo, a nie jednorazowo. Dopóki nie zakończy się wojna na Ukrainie, można traktować je jako środek służący wymuszeniu na Rosji określonego zachowania, tj. przerwania działań zbrojnych i zawarcia pokoju. Tak długo, jak Rosja będzie kontynuować działania zbrojne, należy uznać za uzasadnione i legalne regularne transfery na rzecz Ukrainy kwot ze środków CBR proporcjonalnych do wydatków, jakie musi ona ponosić na zbrojenia oraz utrzymanie podstawowych funkcji państwowych. Należy zarazem odnotować, że z art. 49 ust. 3  i 53 Artykułów wynika, że zastosowanie środków zaradczych powinno być czasowe i „tak dalece jak to możliwe, dokonane w taki sposób, aby umożliwić ponowne wykonywanie danego obowiązku” (zdaniem części ekspertów odznacza to, że skutki tych środków powinny być w miarę możliwości odwracalne). Charakter projektu rozporządzenia pożyczkowego wyraźnie wskazuje na jego „czasowość”, a uzależnienie wydzielania kolejnych części pożyczki od reakcji Rosji wydaje się spełniać drugi ze wskazanych warunków. Jeżeli zakończy ona działania zbrojne i wypłaci reparacje Ukrainie, wskazane będzie wstrzymanie uruchomienia kolejnych transz. Jednocześnie przy przyjęciu proponowanego uzasadnienia wypłata środków nie musiałaby być w pełni odwracalna[60], tzn. nie byłby konieczny zwrot sum już wypłaconych. Należałoby wskazać w uzasadnieniu rozporządzenia, że zwrot środków już przekazanych nie będzie możliwy, gdyż cały instrument nie miałby wówczas charakteru przymuszającego Rosję do wznowienia przestrzegania prawa międzynarodowego. Zapewnienie, że mogłaby ona odzyskać całą kwotę bez żadnego uszczerbku, nie stałoby się wystarczającym bodźcem do zakończenia jej bezprawnej działalności.

Za właściwe należy też uznać przyjęte rozwiązanie uzależniające możliwość spłaty pożyczki przez Ukrainę po otrzymaniu przez nią reparacji wojennych od ich wartości, a więc niekoniecznie w całej kwocie. Pożądane byłoby jednak zawarcie w rozporządzeniu adnotacji o konieczności prowadzenia przez Ukrainę negocjacji w tym zakresie w dobrej wierze. Inaczej możliwa byłaby sytuacja, w której Ukraina mogłaby się świadomie zgodzić na rozwiązania mniej korzystne z perspektywy spłaty pożyczki reparacyjnej, mając świadomość, że resztę kwoty pokryją w ramach gwarancji państwa UE. Pożądane byłoby także udzielenie dodatkowych gwarancji finansowych przez Ukrainę. Mogłoby to być na przykład częściowe zabezpieczenie na nadal posiadanych przez nią aktywach, np. portach czarnomorskich czy elektrowniach jądrowych, albo w postaci jakiegoś rodzaju świadczeń, nawet w niewielkiej wysokości i rozłożonych na wiele lat (np. część opłat celnych).

Zdecydowanie zasadne jest stworzenie nowej podstawy prawnej do zamrożenia rosyjskich aktywów, bo wielokrotnie przy przedłużaniu sankcji powstawały obawy, czy ze względu na ewentualne weto Węgier te środki nie zostaną nagle odmrożone[61]. Taka sytuacja podczas działań wojennych pozbawiłaby UE ważnego narzędzia nacisku na Rosję, by zakończyła agresję, i wysyłałaby negatywny sygnał, że Unia jest politycznie podzielona nawet w najbardziej podstawowych kwestiach. Powiązanie wprost odmrożenia środków w tekście rozporządzenia z zakończeniem działań wojennych oraz wypłatą przez Rosję reparacji jest przy tym absolutnie uzasadnione. Eliminuje zagrożenie, że aktywa CBR zostaną wytransferowane z Unii bez żadnej gwarancji uzyskania przez Ukrainę środków, którymi mogłaby chociaż częściowo spłacić pożyczkę.

Za właściwe należy też uznać rozwiązania mające służyć zablokowaniu możliwości egzekucji przez Rosję decyzji sądowych, arbitrażowych czy administracyjnych związanych z aktywami CBR, wydanych wobec państw i podmiotów położonych w Unii, oraz wypłaty odszkodowań za takie jej działania podjęte w państwach trzecich. Zabezpieczenia obowiązujące w Unii, zaproponowane przez KE dzięki prymatowi prawa unijnego nad krajowym, będą skutecznie chronić instytucje finansowe przed rosyjskimi działaniami prawnymi tak długo, jak długo będzie obowiązywać rozporządzenie. Podjęcie przez Rosję takich kroków (wraz z pakietem innych środków odwetowych) jest niemal pewne – już kilkakrotnie zapowiadały to osoby na różnych szczeblach władzy, m.in. rzeczniczka prasowa rosyjskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych Maria Zacharowa[62].

Należy jednak odnotować, że obowiązywanie tych rozwiązań mogłoby zostać określone przez KE w rozporządzeniu jako bezterminowe. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której jeszcze przed zakończeniem wojny i wypłatą reparacji Rosja uzyskuje poza UE np. decyzję trybunału arbitrażowego opiewającą na jakąś kwotę, której egzekucji próbuje następnie dokonać już po wojnie. Podobnie można zrozumieć nieustępliwe stanowisko Belgii co do zapewnienia przez państwa bezterminowego obowiązywania gwarancji spłaty części pożyczki. Istnieje bowiem możliwość, że w razie zakończenia wojny bez ustalenia reparacji pojedyncze postępowania sądowe wszczęte przez Rosję w celu dochodzenia zwrotu aktywów mogłyby trwać dłużej niż wskazane w projekcie 16,5 roku. W takim wypadku w razie sukcesu Rosji wobec np. Belgii po 20 latach prawnej batalii[63] państwu temu groziłaby niewypłacalność – jak wskazywał jej premier, kwota aktywów byłaby zbliżona do wysokości rocznego budżetu całego państwa[64]. Takie ryzyko jest wyjątkowo małe choćby dlatego, że ewentualne działania Rosji wobec Belgii z wykorzystaniem dwustronnej umowy o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji (tzw. BIT) wydają się skazane na porażkę. Środki banków centralnych generalnie nie są bowiem uważane za „inwestycje” z perspektywy takich umów, bo służą realizacji zadań państwowych, a nie działalności biznesowej, która jest chroniona przez BIT[65].

Wnioski i rekomendacje

Udzielenie Ukrainie pożyczki reparacyjnej z rosyjskich aktywów wydaje się właściwym rozwiązaniem, które zagwarantuje stabilność budżetową tego państwa, umożliwi dalszy opór przed rosyjską agresją i przynajmniej czasowo zdejmie z krajów europejskich ciężar wspierania go. Od strony politycznej właściwie nie ma dla tego rozwiązania obecnie rozsądnej alternatywy, której realizacja byłaby możliwa szybko – szanse zaciągnięcia przez UE na ten cel wspólnego długu należy określić jako niewielkie. Wskazane byłoby więc przyjęcie podczas grudniowego posiedzenia Rady Europejskiej aktów prawnych umożliwiających wypłatę tej pożyczki przez państwa unijne (w tym Polskę). Wszelkie próby włączenia kwestii aktywów – zwłaszcza zlokalizowanych w Unii Europejskiej – do rozmów pokojowych między Rosją a USA bez konsultacji z Unią Europejską nie powinny być traktowane poważnie. Należy je uważać za inicjowane przez stronę rosyjską próby wpłynięcia na proces negocjacyjny w UE i sparaliżowania go.

Pozornie arytmetyka sugeruje, że możliwe byłoby podjęcie tej decyzji na drodze przegłosowania Belgii[66], a więc nawet mimo jej sprzeciwu. Jednak biorąc pod uwagę wysokość zlokalizowanych w niej aktywów i możliwość podjęcia przez belgijskie władze działań sprzecznych z prawem UE, by zapobiec ryzyku, które postrzegają jako bardzo poważne, w duchu solidarności należałoby wyjść mocniej naprzeciw jej oczekiwaniom. Należy zgodzić się z wypowiedzią Ursuli von der Leyen, że Unia wzięła pod uwagę niemal wszystkie zastrzeżenia Belgii[67], niemniej nadal pożądana byłaby analiza rozwiązań dotyczących czasu obowiązywania poszczególnych środków. Wyjście naprzeciw belgijskim oczekiwaniom co do bezterminowości składanych przez państwa gwarancji spłat ewentualnych roszczeń odnoszących się do aktywów jest niezbędne, bo jej zgoda jest kluczowa dla porozumienia, a obawy są uzasadnione – i to właśnie tym bardziej, że – jak podkreśla KE – ryzyko jest bardzo niskie czy wręcz żadne. Dodatkową formą częściowego zabezpieczenia pożyczki mogłyby być finansowe gwarancje od Ukrainy, np. na niektórych jej aktywach, np. portach czarnomorskich czy elektrowniach jądrowych. Zdecydowanie należałoby też poprawić uzasadnienie podejmowanych działań z perspektywy prawa międzynarodowego, czyli połączyć je alternatywnie z koncepcją środków zaradczych w odpowiedzi na agresję Rosji. Może to mieć także znaczenie dla tego, jak działanie UE odbiorą państwa trzecie.

Państwa UE muszą także przekonać społeczeństwa, że sytuacja jest bardzo poważna, choćby w obliczu coraz częstszych hybrydowych ataków Rosji na kraje członkowskie. Rezygnacja ze wspierania Ukrainy miałaby dla UE katastrofalne konsekwencje polityczno-wojskowo-strategiczne, więc pomoc dla niej, leżąca w interesie wszystkich członków Unii, powinna być kontynuowana. Udzielenie należycie zabezpieczonej pożyczki reparacyjnej może więc być długofalową inwestycją w bezpieczeństwo Europy.