Raport jest wynikiem czteroletniego procesu realizowanego cyklicznie na potrzeby administracji USA oraz jej planowania strategicznego. Najnowsza edycja jest już siódmą z kolei i tak jak poprzednie została opracowana przez Narodową Radę Wywiadu, skupiającą ekspertów z 16 agencji wywiadu. Ze względu na liczbę włączonych w prace nad raportem komórek wywiadu oraz skalę konsultacji z sektorem pozarządowym i z wybranymi państwami sojuszniczymi jest to projekt unikatowy. Wpisuje się w zainicjowane już przez prezydenta Bidena prace nad Strategią bezpieczeństwa narodowego i zawiera analityczne podstawy głównych założeń jego polityki zagranicznej, sygnalizowane już w Tymczasowych wytycznych strategicznych (INSSG).

Globalne tendencje

W pierwszej części raport omawia czynniki strukturalne w demografii, środowisku naturalnym, gospodarce i technologii, które mają charakter długofalowy i mogą wpływać na porządek międzynarodowy do 2040 r. Za najważniejszy uznano spowolnienie tempa wzrostu populacji oraz starzenie się społeczeństw krajów OECD i Chin. Większości państw świata trudno będzie utrzymać satysfakcjonujący poziom dostępu do edukacji, opieki zdrowotnej i dobrobytu. Do 2040 r. utrzyma się też presja migracyjna z Afryki do Europy. Zmiany klimatu będą postępować, potęgując problemy społeczne i niestabilność wielu państw. W gospodarce spodziewany jest dalszy wzrost zadłużenia publicznego, niestabilność rynków finansowych i usług oraz wzmocnienie globalnych korporacji. Nowe technologie przyniosą wprawdzie pozytywne zmiany w życiu człowieka, jednak będą stanowiły ważną dziedzinę generalnie nasilonej rywalizacji mocarstw. Wiele państw będzie też skłonnych do podjęcia zwiększonego ryzyka w polityce zagranicznej.

Raport wskazuje trzy wymiary spodziewanych przemian porządku międzynarodowego. W społeczeństwach mogą się pojawiać ostre podziały na tle tożsamości indywidualnej i grupowej, zwiększając radykalizm ideologiczny lub religijny. Negatywne skutki trendów demograficznych, zmian klimatu i niestabilności gospodarek pogłębią napięcia w państwach – rosnąć będzie przepaść między społecznymi oczekiwaniami a możliwościami władz. Skutkiem mogą być konflikty wewnętrzne i zmiany ustrojowe nawet w obecnie stabilnych państwach. Na poziomie międzynarodowym żadne państwo nie osiągnie pozycji dominującej. Głównymi rywalami pozostaną USA i Chiny, budujące wokół siebie koalicje krajów podzielających promowane przez nie normy, zasady i instytucje. Według autorów raportu Europa przezwycięży obecne problemy, kontynuując integrację w UE, jednak projekty współpracy wojskowej alternatywne wobec NATO zakończą się niepowodzeniem.

Trendy w bezpieczeństwie i obronności

Raport analizuje rozwój technologii wojskowych i możliwe zmiany charakteru konfliktów zbrojnych. Zakłada, że ryzyko konfliktów międzypaństwowych wzrośnie ze względu na postęp technologiczny i coraz słabszą zdolność do kontroli eskalacji w przypadku szybko rozwijających się kryzysów. Narzędzia służące działaniom ofensywnym w cyberprzestrzeni, wojskowe aplikacje systemów sztucznej inteligencji oraz rozwój broni hipersonicznych i antysatelitarnych są traktowane jako główne czynniki zmiany na polu walki. Będą one coraz bardziej dostępne także dla mniejszych krajów i aktorów pozapaństwowych. Utrzyma się wykorzystywanie przez państwa sił i środków w ,,szarej strefie” poniżej otwartego konfliktu, głównie za pomocą różnego typu sił zastępczych (proxies). Będzie to ograniczać możliwość stosowania tradycyjnych strategii odstraszania i zwiększać skłonność mocarstw do zaskakujących pierwszych uderzeń. Raport ostrzega też przed ryzykiem eskalacji nuklearnej w kryzysach z udziałem Chin i Rosji. Jest pesymistyczny odnośnie do szans negocjacji nowych umów o kontroli zbrojeń i technologii wojskowych. Wywiad USA spodziewa się też kontynuacji rywalizacji wojskowej w kosmosie, wskazując Chiny jako najważniejszego adwersarza w tej domenie.

Scenariusze rozwoju stosunków międzynarodowych

Raport zawiera pięć scenariuszy rozwoju porządku międzynarodowego do 2040 r. Zastrzega przy tym, że są to tylko kombinacje wskazanych tendencji i zmian, a nie prognozy, nie wskazuje też, który z nich jest najbardziej prawdopodobny lub najbardziej ryzykowny.

Pierwszy zakłada ,,renesans demokracji” pod przywództwem USA i ich sojuszników, prowadzący do poszerzenia grona państw demokratycznych oraz poprawy jakości życia w skali globalnej, choć bez istotniejszych zmian w Chinach i Rosji. Drugi to ,,dryfujący świat”, cechujący się osłabieniem gospodarek OECD, chaotycznym systemem globalnym oraz słabością organizacji międzynarodowych. Pomimo wzmocnionych wpływów Chiny byłyby wówczas niechętne do współpracy służącej rozwiązaniu problemów globalnych. Trzeci scenariusz ,,konkurencyjnego współistnienia” USA z Chinami zakłada kierowanie się przez te mocarstwa prymatem ich interesów ekonomicznych przy ograniczonej współpracy w kwestiach o znaczeniu globalnym. Czwarty scenariusz ,,oddzielnych silosów” przewiduje powstanie odrębnych bloków polityczno-gospodarczych wokół USA, UE, Chin, Rosji i mocarstw regionalnych. Każdy z nich miałby różny potencjał, a skutkiem ich rywalizacji byłby utrudniony handel światowy i gorsza pozycja krajów pozablokowych. Piąty scenariusz ,,tragedii i mobilizacji” zakłada rozwój szerokiej współpracy międzynarodowej w celu opanowania katastrofy klimatycznej.

Implikacje raportu dla sojuszników USA

Wnioski raportu o tendencjach globalnych zostaną wykorzystane podczas formułowania diagnozy na temat zagrożeń na potrzeby kolejnych dokumentów strategicznych Białego Domu i Pentagonu, w tym oczekiwanej jeszcze w 2021 r. Strategii bezpieczeństwa narodowego (NSS). Tezy o długofalowej rywalizacji z USA z Chinami oraz o megatrendach będą podstawowymi założeniami nowych amerykańskich doktryn wojskowych i koncepcji operacyjnych. Sinocentryzm fragmentów raportu jest przejawem szerszego i ugruntowanego już w myśleniu amerykańskim prymatu zagrożeń ze strony Chin, przy pewnym ich relatywizowaniu w przypadku Rosji (nawet jeśli motywacje obu mocarstw oceniane są równie negatywnie). Jednocześnie raport poświęca zaskakująco mało miejsca Europie, choć zakłada postępy procesu integracji europejskiej i wagę współpracy z nią dla interesów strategicznych USA. Tego typu wnioski mogą utwierdzać administrację Bidena w jej przywiązaniu do partnerstwa transatlantyckiego z Europą, jak również w stałym poszukiwaniu pól dla selektywnej współpracy lub dialogu USA z Chinami i Rosją.

Należy założyć, że strategia USA będzie skoncentrowana na przeciwdziałaniu wyzwaniom ze strony Chin oraz negatywnym aspektom megatrendów, a celem USA będzie pozyskiwanie sojuszników do współpracy w tym zakresie. Oznaczać to będzie z jednej strony gotowość USA do ustępstw wobec Rosji, ale z drugiej – przywiązanie USA do ścisłego partnerstwa z UE i głównymi państwami europejskimi. Dlatego dla Polski i innych amerykańskich sojuszników głównym wnioskiem raportu jest konieczność poszerzenia programu ich relacji dwustronnych z USA. Obok dążenia do uzyskania jak najszerszego wsparcia dla polityki wobec Chin administracja Bidena będzie bowiem oczekiwała włączania się sojuszników w rozwiązywanie problemów wynikających ze zmian technologicznych, klimatycznych, demograficznych lub kolejnych pandemii.

Wpływ raportu może być również widoczny w podejściu USA do aktualizacji koncepcji strategicznej NATO, która powinna potwierdzić uznanie przez wszystkich sojuszników zagrożeń płynących równolegle ze strony Rosji i Chin. Koncepcja ta może też odzwierciedlać wielotorowość podejścia USA, w którym obrona i odstraszanie rywali nie wykluczają zupełnie gotowości do dialogu. Ustalenia raportu wywiadu USA na temat natury przyszłych konfliktów i związanych z nimi zdolności wojskowych zostaną też zapewne wykorzystane przy pracach wojskowych struktur NATO nad nowym studium przyszłych wymogów operacyjnych, które ma zostać ukończone w  2023 r.