Rola multilateralizmu w polityce zagranicznej RFN

Niemieckie ministerstwo spraw zagranicznych postrzega multilateralizm jako formę współpracy międzynarodowej będącą wypadkową trzech elementów:

• współpracy wielu państw na równych zasadach;
• przekonania, że ostatecznie wszystkie państwa odnoszą największe korzyści dzięki współpracy;
• wartości uznanych przez wszystkie strony, które mają być podstawą tej kooperacji.

Tak rozumiany porządek międzynarodowy, stojąc u podstaw polityki zagranicznej Niemiec, umożliwił im stopniowe wychodzenie z politycznej izolacji po drugiej wojnie światowej. Dzięki tzw. integracji wielostronnej, polegającej na akcesie do kolejnych instytucji międzynarodowych i struktur zachodnich, RFN na powrót stawała się nie tylko członkiem wspólnoty międzynarodowej, ale także architektem powojennego ładu światowego. Najlepszym tego przykładem jest współtworzenie przez Niemcy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz ich rola w pogłębianiu integracji europejskiej.

Normatywny charakter multilateralizmu współgra również z deklarowanym przez niemieckie władze etycznym wymiarem polityki zagranicznej. Jego pierwszym aspektem jest powoływanie się na Kartę Narodów Zjednoczonych jako wykładnię prawa użycia siły w stosunkach międzynarodowych, a także na porozumienia regionalne i międzypaństwowe w przypadku gwarantowania suwerenności poszczególnym państwom. Drugim aspektem dopełniającym poszanowanie uznawanych powszechnie wartości jest upominanie się o przestrzeganie praw człowieka na forum organizacji międzynarodowych i w relacjach bilateralnych.

Multilateralizm odegrał także rolę w uzyskaniu przez RFN statusu jednej z czołowych światowych gospodarek. Równolegle z dołączaniem do zachodnich struktur bezpieczeństwa RFN wchodziła do organizacji budujących globalny system wolnego handlu (np. do Międzynarodowego Funduszu Walutowego w 1952 r.) i wykorzystywała integrację europejską do uwolnienia potencjału gospodarczego rosnącego po drugiej wojnie światowej. Dodatkowo kolejne rządy RFN były przychylne dla postulatów znoszenia barier w handlu międzynarodowym: obecny rząd CDU/CSU-SPD popiera powrót do rozmów o Transatlantyckim Porozumieniu w dziedzinie Handlu (TTIP) i zawieranie podobnych umów z państwami azjatyckimi, np. z Indonezją. Czynnikiem sprzyjającym niemieckiemu eksportowi pozostaje również zabezpieczona prawnie wolność żeglugi oraz porozumienia międzynarodowe gwarantujące bezpieczne wykorzystanie morskich szlaków handlowych.

Multilateralizm rozumiany jako system oparty na zasadzie przestrzegania wspólnych zasad jest kluczowy dla zmniejszenia ryzyka rywalizacji między mocarstwami, która mogłaby negatywnie wpływać na interesy mniejszych państw. W ten sposób Niemcy nie tylko chronią swoje bezpieczeństwo, lecz także, wykorzystując instrumenty dyplomatyczne i potencjał gospodarczy, mogą wpływać na najważniejsze kwestie związane z bezpieczeństwem (np. porozumienie nuklearne z Iranem, proces pokojowy w Libii), mimo że nie zasiadają w Radzie Bezpieczeństwa ONZ (choć zgłaszają takie ambicje) oraz nie dysponują zdolnościami militarnymi zbliżonymi do USA, Chin czy Rosji.

Temat multilateralizmu jest również elementem wewnątrzniemieckiej dyskusji o kierunku polityki zagranicznej państwa. Wraz z ideami dialogu oraz pacyfizmu tworzy triadę wykorzystywaną przez zwolenników ograniczenia wydatków wojskowych i wykorzystania Bundeswehry w misjach zagranicznych, a także jako argument przeciwko zaostrzeniu polityki wobec Chin i Rosji. Multilateralizmem posługuje się jednak także stronnictwo sprzyjające zwiększeniu aktywności militarnej RFN: wskazuje ono, że umowy międzynarodowe (np. traktat północnoatlantycki) wymagają od RFN większego zaangażowania militarnego.

Wyzwania dla promocji multilateralizmu przez RFN

Rola multilateralizmu w realizacji niemieckich interesów bezpieczeństwa i gospodarczych sprawia, że jednym z celów polityki zagranicznej RFN jest jego ochrona. Wydarzenia i globalne procesy ostatnich dwóch dekad w coraz większym stopniu podważają efektywność multilateralizmu jako modelu relacji międzynarodowych. Jednym z najpoważniejszych wyzwań w ostatniej dekadzie było zakwestionowanie multilateralizmu przez administrację prezydenta Stanów Zjednoczonych Donalda Trumpa. Wystąpienie USA z paryskiego porozumienia klimatycznego, Światowej Organizacji Zdrowia oraz UNESCO, a także podważanie gwarancji sojuszniczych zawartych w art. 5. traktatu północnoatlantyckiego były sygnałami zmiany punktu ciężkości amerykańskiej administracji i przesunięcia go ku relacjom bilateralnym i rywalizacji z Chinami oraz Rosją. Choć po zwycięstwie Joe Bidena w wyborach prezydenckich w 2020 r. wśród priorytetów polityki zagranicznej USA znalazło się wzmacnianie współpracy wielostronnej i amerykańskiego przywództwa w ramach sojuszy, prezydentura Trumpa wpłynęła negatywnie na postrzeganie tego państwa przez RFN jako współpracownika w promowaniu multilateralizmu.

Drugim czynnikiem postrzeganym przez RFN jako zagrożenie dla multilateralizmu jest coraz bardziej agresywna polityka Rosji i Chin. Oba państwa w ostatnim dziesięcioleciu wielokrotnie naruszały zarówno prawa człowieka, jak i prawo międzynarodowe, łamiąc porozumienia gwarantujące suwerenność oraz spójność terytorialną pozostałych państw. Przykładami są m.in. nieuznawana przez RFN aneksja Półwyspu Krymskiego przez Rosję oraz odrzucanie koncepcji posiadania przez Chiny historycznych praw do obszarów morskich na Morzu Południowochińskim. Brak efektywnych mechanizmów pociągających Chiny i Rosję do odpowiedzialności ośmiela również mniejsze państwa do łamania prawa międzynarodowego, na co wskazują np. działania zbrojne Turcji na terenie Syrii czy Arabii Saudyjskiej w Jemenie.

Dodatkowo problemem jest zyskujące globalnie na popularności przekonanie o słabości modelu współpracy wielostronnej. W 2019 r., podczas kadencji RFN na stanowisku niestałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ, Rada przyjęła najmniej rezolucji od 2013 r. (52), co jest konsekwencją blokowania ich przez stałych członków. Słabością systemu jest również powolne reagowanie na problemy globalne. Przykładem może być nieprzystąpienie wszystkich członków ONZ do Światowego Paktu ws. Migracji czy początkowe problemy organizacji takich jak WHO czy UE w walce z pandemią COVID-19. Te zjawiska stanowią znaczący argument dla krytyków multilateralizmu, którzy wskazują, że najbardziej efektywną odpowiedzią na kryzysy są działania państw narodowych. O wyzwaniach dla multilateralizmu świadczy również rosnące znaczenie pozapaństwowych uczestników relacji międzynarodowych, takich jak międzynarodowe korporacje istotnie kształtujące procesy globalne i wywierające wpływ na decyzje państw.

Niemiecki multilateralizm w praktyce

W działaniach RFN polegających na wykorzystaniu multilateralnych instrumentów w polityce zagranicznej można wyróżnić dwie płaszczyzny. Pierwszą z nich jest Organizacja Narodów Zjednoczonych. Spośród państw europejskich RFN jest czwartym największym kontrybutorem sił zbrojnych do misji zagranicznych (557 osób w 2021 r.), a globalnie – czwartym największym donatorem budżetu ONZ (udział na poziomie 6%). Dla RFN najlepszą okazją do wykorzystania instrumentów dyplomatycznych w ONZ była funkcja niestałego członka RB ONZ w latach 2019–2020. W tym czasie RFN włączyła się w tworzenie rezolucji dotyczących sytuacji w Afganistanie, Libii, Syrii i w Sudanie. Pozytywny efekt przyniosły jednak tylko prace nad rezolucją dotyczącą Sudanu, gdzie RB ONZ zgodziła się na powołanie nowej misji pokojowej (na której czele stanął Volker Perthes). Bilans realizacji globalnych celów niemieckiej kadencji pozostaje niejednoznaczny. Niemcom co prawda udało się doprowadzić do przyjęcia rezolucji 2467 dotyczącej przemocy wobec kobiet w konfliktach zbrojnych, jednego z priorytetów członkostwa w RB, jednak równocześnie fiaskiem zakończyła się próba przyjęcia rezolucji tworzącej system monitorowania konfliktów zbrojnych wywołanych zmianami klimatu.

Istotną inicjatywą globalną, realizowaną w ramach ONZ i będącą odpowiedzią na jej deficyty, jest Sojusz na rzecz Multilateralizmu zapoczątkowany w kwietniu 2019 r. Choć głównymi architektami inicjatywy są Niemcy i Francja, w gronie państw najbardziej wspierających utworzenie Sojuszu znalazły się Kanada, Japonia oraz Korea Południowa – państwa, które podobnie jak RFN wyrażały zaniepokojenie odwrotem USA od multilateralizmu w czasie prezydentury Donalda Trumpa. Inicjatywa, licząca obecnie 87 członków, jest odpowiedzią na krytykę modelu wielostronnej współpracy międzynarodowej: ma umożliwić zainteresowanym państwom zawiązywanie koalicji skupionych wokół projektów dotyczących globalnych problemów, takich jak cyberbezpieczeństwo, ochrona klimatu czy prawa człowieka.

Drugim obszarem jest współpraca RFN w ramach formatów regionalnych. Do podstawowych należą UE i NATO, a członkostwo w nich jest podstawą polityki zagranicznej Niemiec. Inicjatywy podejmowane na forum obu organizacji nie tylko wzmacniają bezpieczeństwo RFN, lecz także ułatwiają jej łatwiejsze reagowanie na łamanie prawa międzynarodowego, czego przejawem jest nałożenie przez UE sankcji na Rosję za aneksję Krymu oraz zaangażowanie w konflikt w Donbasie. Przynależność do NATO umożliwia z kolei zacieśnienie kooperacji z Japonią i Australią w odpowiedzi na agresywną politykę Chin na Morzu Południowochińskim. W wymiarze gospodarczym członkostwo w UE i związane z nim zasady wolnego rynku pozwalają na rozwijanie potencjału gospodarczego RFN. Rynek Unii pozostaje dla Niemiec najważniejszym celem eksportu i źródłem towarów (w 2019 r. odpowiednio 65% i 60%). Jako największy eksporter w Unii RFN w największym stopniu korzysta też na umowach o wolnym handlu z partnerami pozaeuropejskimi.

Równocześnie RFN kontynuuje współdziałanie z takimi forami regionalnymi jak ASEAN, postulując w tym przypadku przeniesienie poziomu współpracy z tzw. partnerstwa w rozwoju na poziom „partnerstwa w dialogu”, co pozwoliłoby na organizację regularnych spotkań przedstawicieli wysokiego szczebla na temat sytuacji w regionie i na świecie. Istotnym elementem jest również uczestnictwo przedstawicieli Niemiec w formatach gospodarczych, np. w G20 i G7, co gwarantuje państwu wpływ na kształt globalnej gospodarki. RFN wykorzystuje również formaty współpracy ograniczone do kilku państw, np. Trójkąt Weimarski i format normandzki – nadal nieformalne spotkania ministrów obrony państw tzw. E3, w skład której obok RFN wchodzą Francja i Wielka Brytania.

Odwoływanie się przez władze RFN do multilateralizmu ma jednak niejednokrotnie charakter wybiórczy, podważający jego ideę i czyniący z niego instrument służący realizacji własnych interesów. Choć władze RFN odwołują się do współpracy z Rosją jako do elementu tworzenia współzależności między tym państwem a Europą, poparcie dla budowy gazociągu Nord Stream 2 (NS2) mimo sprzeciwu Polski, Ukrainy czy państw bałtyckich, oznacza odejście od wielostronnego rozwiązywania problemów międzynarodowych z uwzględnieniem i poszanowaniem zdania innych państw. Rozdźwięk między deklarowanymi wartościami związanymi z multilateralizmem a interesami gospodarczymi RFN był widoczny również w grudniu 2020 r., gdy RFN, przewodnicząc Radzie UE, dążyła do sfinalizowania negocjacji porozumienia inwestycyjnego UE–Chiny (CAI) mimo m.in. złamania prawa międzynarodowego przez Chiny przez przyjęcie ustawy o bezpieczeństwie narodowym Hongkongu.

Wnioski i rekomendacje

W nadchodzących latach multilateralizm pozostanie kluczowym elementem polityki zagranicznej RFN. Wskazuje na to zarówno konsensus głównych niemieckich partii politycznych, które zgodnie oceniają tę metodę współpracy międzynarodowej jako najbardziej korzystną dla realizacji interesów RFN, jak i większa przychylność administracji Joe Bidena dla organizacji międzynarodowych i wielostronnych działań. Promocji multilateralizmu przez RFN sprzyja także wsparcie ze strony takich państw jak Japonia czy Australia, równie zaniepokojonych możliwym odrodzeniem modelu rywalizacji mocarstw globalnych.

Nie oznacza to jednak, że znikną problemy dotyczące multilateralizmu. Uwiarygodnieniu roli tego modelu, a także pozycji RFN jako jego obrońcy – szczególnie w kontekście przestrzegania praw mniejszych państw, może pomóc ostrzejsza postawa RFN wobec łamania prawa międzynarodowego przez Chiny czy Rosję. Szansę na realizację takiego scenariusza może przynieść wejście Zielonych do rządu sformułowanego po tegorocznych wyborach do Bundestagu. Oznaczałoby to również początek przezwyciężania przez RFN dylematu związanego z utrzymywaniem dobrych relacji z państwami ważnymi gospodarczo kosztem interesów bezpieczeństwa. Niewykluczone, że wobec problemów z funkcjonowaniem ONZ i braku perspektyw wejścia RFN do RB ONZ, państwo to w coraz większym stopniu będzie koncentrowało się na rozbudowie takich formatów jak Sojusz dla Multilateralizmu. Wskazuje na to m.in. Biała Księga Multilateralizmu opublikowana przez niemieckie Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Sugeruje ona stworzenie elastycznych modeli współpracy, w skład których mogłyby wchodzić również podmioty niepaństwowe. Z perspektywy RFN dla ochrony multilateralizmu kluczowa będzie współpraca z USA. Dlatego możliwe, że nowy niemiecki rząd wykorzysta poprawę relacji ze Stanami Zjednoczonymi dla zintensyfikowania współpracy na rzecz globalnych wyzwań, np. ochrony klimatu.

Biorąc pod uwagę zarówno poprawę relacji z USA, jak i rosnące zagrożenie działaniami Chin, można oczekiwać zmian w postrzeganiu multilateralizmu przez RFN. Będzie on w większym stopniu przedstawiany jako instrument stosowany w rywalizacji między demokracjami liberalnymi a autorytaryzmami, służąc Niemcom jako element wywierania presji (dotyczącej przestrzegania praw człowieka i prawa międzynarodowego) np. na Rosję czy Chiny. W przyszłości RFN będzie dodatkowo wykorzystywać takie fora jak G7 do formułowania strategii, które pozwolą przeciwdziałać globalnemu rozszerzaniu gospodarczych wpływów Chin. Członkostwo Polski w Sojuszu dla Multilateralizmu umożliwia jej wykorzystanie dotychczasowych doświadczeń i przedstawianie nowych inicjatyw, np. dotyczących nierozprzestrzenienia broni jądrowej. Powołując się na takie elementy multilateralizmu jak przestrzeganie prawa międzynarodowego, Polska może przekonywać RFN do przyjęcia ostrzejszego stanowiska wobec łamania prawa międzynarodowego przez Rosję i Chiny oraz zachęcać to państwo, odwołując się do zobowiązań sojuszniczych, do zwiększania zaangażowania militarnego i finansowego w ramach NATO. Dzięki aktywnemu uczestnictwu w formatach międzynarodowych, a także tworzeniu koalicji wokół konkretnych inicjatyw, Polska ma również możliwość zapobiegania sytuacjom, gdy najsilniejsi członkowie podporządkowują działania organizacji swoim interesom narodowym.