Niemcy należą do największych beneficjentów integracji monetarnej w UE, ale jednocześnie trudno ich zaliczyć do zwolenników szybkiego rozszerzania strefy euro. Gdy we wrześniu 2017 r. ówczesny szef Komisji Europejskiej Jean‑Claude Juncker zaproponował przyjęcie wspólnej waluty przez pozostałych uczestników integracji w ciągu kilku nadchodzących lat, w RFN podniosły się głosy krytyki. Przyspieszenie procesu mogłoby – ze względu na słabości niektórych kandydatów – doprowadzić do powtórki greckiego kryzysu sprzed niemal dekady. Poza tym Niemcy uważają, że bezcelowe jest naciskanie na nieprzekonane społeczeństwa, np. Szwecji, Czech i Polski (zob. wykres 1), by skłonić je głębszej integracji.

Te same argumenty wybrzmiały ponownie latem 2020 r., gdy za sprawą przyjęcia Bułgarii i Chorwacji do mechanizmu stabilizacji kursowej ERM2 zaczęto mówić o ożywieniu procesu rozszerzenia. Ostrożna kalkulacja Niemiec w odniesieniu do przyjmowania nowych członków do unii walutowej jest jednak dużo bardziej skomplikowana i wielowątkowa.

Niedokończona strefa 

Dla RFN głównym wyzwaniem jest obecnie sytuacja wewnątrz wspólnego obszaru walutowego. Określa ją podział na prosperującą północ oraz trapione stagnacją, bezrobociem i wysokim zadłużeniem południe, pogłębiony dodatkowo przez kryzys pandemiczny. Strefę spaja dziś przede wszystkim ekspansywna polityka Europejskiego Banku Centralnego (EBC), który skupuje obligacje emitowane przez państwa południa i w ten sposób pozwala im utrzymać stabilność finansową.

Polaryzacja gospodarcza przekłada się na spory polityczne wewnątrz strefy. Dotyczą one np. reguł dyscypliny fiskalnej. Te obowiązujące dotychczas są krytykowane przez Francję i państwa południa jako zbyt sztywne, by umożliwiały szybkie zwiększanie wydatków w czasach kryzysów. Z kolei państwa północy – z Niemcami włącznie – uważają obecne reguły za nieskuteczne wobec państw łamiących dyscyplinę. Kolejny spór dotyczy zarządzania długiem publicznym. Zaostrzyła go ostatnio propozycja Włoch z listopada 2020 r., by EBC umorzył obligacje zakupione w trakcie pandemii. Na politycznej agendzie jest ponadto finalizacja unii bankowej, zwłaszcza wprowadzenie kontrowersyjnego ubezpieczenia depozytów.

Niemcy oczekują zatem żmudnych negocjacji w ramach strefy. Nowi członkowie oznaczaliby w tej skomplikowanej grze dodatkowe ryzyko polityczne. W RFN spada np. przekonanie, że wszyscy kandydaci z Europy Środkowej poparliby wolnorynkowy kierunek zmian i restrykcyjne podejście do finansów – choćby ze względu na wzrost popularności interwencjonizmu państwowego w regionie. Więcej uwagi zaczyna się również poświęcać temu, że gospodarki Europy Środkowej są strukturalnymi dłużnikami z ujemnym wskaźnikiem NIIP (międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto), co czyni je potencjalnie zainteresowanymi łagodniejszym traktowaniem dłużników. Niemcy z dodatnim bilansem sięgającym równowartości 70% PKB (ok. 2,5 bln euro) są natomiast zwolennikami twardych reguł chroniących interesy wierzycieli. Będą więc promować raczej upadłość państw-dłużników zamiast restrukturyzacji ich długów, a także politykę niskiej inflacji, stabilności budżetowej czy ograniczania mechanizmów transferowych.

Mniej obaw o zróżnicowanie integracji 

Od początku integracji polityka europejska RFN dążyła do tego, by funkcjonalne zróżnicowanie, często konieczne dla pogłębienia współpracy, traktować jako przejściowe i utrzymywać w ramach jedności politycznej i decyzyjnej. Model ten nazwano „otwartą awangardą”. W przypadku podziału na strefę euro i pozostałe państwa UE z czasem zaczęły narastać obawy, czy wystarczy on, by utrzymać tak pojmowaną spójność integracji.

Ich źródłem była głównie Wielka Brytania: państwo korzystające z opcji outs w integracji monetarnej, a jednocześnie będące drugą pod względem wielkości gospodarką UE i finansowym centrum kontynentu. Zjednoczone Królestwo kontestowało wizje politycznej integracji, stając się coraz istotniejszym punktem odniesienia dla państw niechętnych pogłębianiu współpracy w ramach wspólnych instytucji. Obawy te zdawały się potwierdzać po poprzednim kryzysie finansowym, gdy Zjednoczone Królestwo zawetowało w 2011 r. tzw. pakt fiskalny służący przeforsowaniu dyscypliny finansowej, oraz gdy w 2016 r. wywalczyło zapewnienie UE o „wielowalutowym” charakterze integracji. Wizja alternatywnej wobec euro platformy politycznej w ramach Unii zyskiwała na znaczeniu. Pomysłem na jej osłabienie było zaoferowanie kandydatom dodatkowych zachęt finansowych do przyjęcia wspólnej waluty – trafił on zresztą ostatecznie na listę propozycji Junckera z 2017 r.

Brexit diametralnie zmienił sytuację. Gospodarcza waga „strefy non-euro” skurczyła się z 29,2% udziału w PKB UE do zaledwie 14,5% (zob. wykres 2). Wyjście Wielkiej Brytanii zmieniło także relacje polityczne: szanse na blokowanie przez „non-euro” decyzji w głosowaniach większościowych spadły właściwie do zera. Tym samym problem zróżnicowania integracji przestał mieć strategiczne znaczenie z punktu widzenia Niemiec. Dominacja obszaru euro pozwala liczyć na „efekt grawitacyjny” – stopniowe przeciąganie nowych członków do unii walutowej ze względu na ryzyko politycznej marginalizacji i mniejsze szanse na przeforsowanie własnych interesów w UE.

Przekonanie Niemiec, by nie forsować politycznie rozszerzenia, wzmacniają argumenty gospodarcze. Podziału UE na strefę euro i resztę nie widać bowiem w statystykach pokazujących intensywność współpracy, np. w wymianie handlowej. Według danych Destatis między 2010 a 2019 r. obroty RFN z 19 państwami należącymi do strefy euro wzrosły o nieco ponad 30%. Największa dynamika – aż 73% – pojawiła się w relacjach z państwami Europy Środkowej: Estonią, Litwą, Łotwą, Słowacją i Słowenią. W tym samym okresie – nawet z uwzględnieniem opuszczającej UE Wielkiej Brytanii – handel ze „strefą non-euro” urósł o 56%, przy czym w odniesieniu do państw z Europy Środkowej aż o 85,3%.  

Wnioski

Ostrożny stosunek Niemiec do szybkiego rozszerzenia strefy euro był zapewne jednym z czynników decydujących o ostatecznym kształcie i wielkości pandemicznego „funduszu odbudowy” (Next Generation EU, NGEU) uzgodnionego w 2020 r. Gdyby zatarcie podziału na unię monetarną i pozostałą część Unii miało wyższą rangę, Niemcy skłaniałyby się ku postawieniu w lepszej sytuacji państw strefy euro lub należących do ERM2. W ten sposób pojawiłaby się presja na „non-euro”, by przyspieszyły przygotowania do przyjęcia wspólnej waluty. Do tego jednak nie doszło: fundusz ma charakter ogólnounijny, a dostęp do niego nie jest obwarowany – poza praworządnością – spełnianiem wymogów instytucjonalnych.

Państwa niechętne szybkiemu przyjęciu wspólnej waluty (Szwecja, Czechy, Polska, w mniejszym stopniu Węgry) mogą uznać to za korzystne rozwiązanie i polityczne poparcie Niemiec dla utrzymania status quo. W swoich kalkulacjach będą jednak musiały uwzględnić fakt, że przewidziana w planie odbudowy emisja wspólnych obligacji i opcja wspólnych podatków stanowią de facto krok ku politycznej integracji, kontestowanej dotąd w związku z charakterem współpracy w unii monetarnej. Pogłębienie się zatem dokonuje – z euro lub bez niego. Ponadto wykreowana przez NGEU spójność integracji nie unieważnia kluczowych dla przyszłości UE reformy mechanizmów fiskalnych strefy euro i finalizacji unii bankowej – a na nie wpływ państw z własnymi walutami pozostaje bardzo ograniczony.

Podejście Niemiec oznacza również, że nie będzie ulgowego traktowania państw, które dążą do szybkiego przyjęcia euro (Bułgaria, Chorwacja, Rumunia). Trudno się spodziewać, by w obecnej sytuacji mogły one liczyć na szczególne ułatwienia, o których mówił jeszcze w 2017 r. ówczesny szef Komisji Europejskiej. RFN będzie popierać twarde egzekwowanie kryteriów konwergencji związanych z poziomem inflacji i stóp procentowych oraz z sytuacją fiskalną, a także dostosowaniem przepisów prawa. Presja może dotyczyć także innych obszarów, np. jakości instytucji, skutecznej walki z korupcją, stabilności sektora bankowego. Z perspektywy RFN będzie to najlepsza metoda ograniczania ryzyka związanego z rozszerzeniem, a przy okazji da więcej czasu na dokończenie reform strefy euro.