Ewolucja systemu pomocy rozwojowej

W październiku br. minęło 10 lat od dołączenia Polski do Komitetu Pomocy Rozwojowej (DAC) OECD, grupy największych dawców oficjalnej pomocy rozwojowej (Official Development Assistance, ODA). W 2024 r. minie 20 lat od przystąpienia Polski do UE i przyjęcia Strategii polityki zagranicznej RP wobec państw rozwijających się, co można uznać za początek tworzenia systemu polityki współpracy rozwojowej. W tym czasie Polska zbudowała ramy prawne, instytucjonalne i strategiczne systemu udzielania wsparcia państwom rozwijającym się. Od 2004 r. kluczową rolę w planowaniu i wdrażaniu tej polityki odgrywa Departament Współpracy Rozwojowej MSZ. Działania państwa w tym zakresie określane są przez roczne plany współpracy rozwojowej, wskazujące m.in. sposób podziału środków pomocowych.

W ustawie o współpracy rozwojowej z 2011 r. została zawarta m.in. szeroka definicja polityki rozwojowej oraz formy i zasady udzielania wsparcia. Na jej podstawie powołano także Radę Programową Współpracy Rozwojowej. W 2012 r. Rada Ministrów przyjęła pierwszą Strategię wieloletnią pomocy rozwojowej, która m.in. wskazywała priorytetowe państwa i obszary działania. Kolejne strategie przyjęto w 2016 r. i w 2021 r. (z perspektywą do 2030 r.). Wartość ODA udzielanej przez Polskę zwiększyła się z 378 mln dol. w 2010 r. do 984 mln dol. w 2021 r. Oznaczało to wzrost z 0,08% dochodu narodowego brutto (DNB) do 0,15% DNB, co pozostawało jednak znacznie poniżej celu 0,33% DNB, do jakiego zobowiązała się Polska w ramach UE. Dopiero w 2022 r. ODA wzrosła do najwyższego w historii poziomu 3,4 mld dol. (0,51% DNB), co było związane z zaliczeniem do niej pomocy dla uchodźców z Ukrainy przebywających w Polsce.

Polska pomoc trafia w większości do państw Partnerstwa Wschodniego (głównie Ukrainy i Białorusi), a w mniejszym stopniu do innych regionów, np. Afryki. Głównymi obszarami wsparcia są: edukacja, ochrona zdrowia, ratownictwo medyczne, rolnictwo, rozwój przedsiębiorczości. Z czasem znaczenie wspierania demokracji i transformacji systemowej stawało się coraz mniejsze. Kluczową rolę w dysponowaniu środkami odgrywają urzędy centralne (ministerstwa), placówki dyplomatyczne i organizacje pozarządowe. W ostatnich latach wzrosło znaczenie Fundacji Solidarności Międzynarodowej (FSM) i Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK), które uzyskały tzw. certyfikację unijną (Pillar Assesments) uprawniającą je do zarządzania funduszami rozwojowymi UE.

Stan obecny

Raport OECD DAC wskazuje szereg długotrwałych i dobrze znanych słabości systemu polskiej pomocy. Pokazuje też niewielkie postępy od ostatniego przeglądu w 2017 r. Z 15 wskazanych przez OECD rekomendacji, 8 zostało wdrożonych częściowo, a 7 – wcale. Główne słabości systemu wynikają z trzech podstawowych przyczyn – finansowych, instytucjonalnych i politycznych.

Po pierwsze, Polska dysponuje niewielkim budżetem na działalność pomocową. Tradycyjnie większość pomocy (średnio 70–80%) jest udzielana kanałem wielostronnym (głównie przez wpłaty do budżetu UE), a niemal połowę pomocy dwustronnej stanowią stypendia na studia w Polsce. Wsparcie dla ukraińskich uchodźców, które zawyżyło budżet pomocy w 2022 r., można z kolei księgować jako ODA tylko przez 12 miesięcy. W efekcie niewielka część polskiej ODA to tzw. pomoc programowalna, która trafia do państw partnerskich na realizowane tam programy.

Po drugie, system polskiej pomocy jest rozproszony i nieefektywny. Duży udział różnych ministerstw (m.in. edukacji, finansów, spraw wewnętrznych i administracji) w wydawaniu ODA utrudnia koordynującą rolę MSZ i spójność polskiej pomocy. Obowiązujące przepisy ograniczają możliwość realizacji projektów wieloletnich. Nie wprowadzono na szerszą skalę mieszanych instrumentów finansowych pozwalających włączać sektor prywatny (blended finance). Realizacja wielu małych projektów angażuje ograniczone zasoby w MSZ, gdzie brakuje programu utrzymania specjalistów i podnoszenia ich kwalifikacji. System komplikuje niesprecyzowana pozycja FSM, która ma pełnić funkcję agencji rozwojowej, a także BGK, mającego być polskim bankiem rozwoju.

Niedoinwestowanie i niedokończenie budowy systemu pomocowego wynika z trzeciej przyczyny – małego zainteresowania polityką rozwojową jako instrumentem polityki zagranicznej. Mimo wysokiego społecznego poparcia dla udzielania przez Polskę pomocy (65% w grudniu 2022 r.) temat ten nigdy nie był ważnym obszarem debaty parlamentarnej czy publicznej. Pomoc traktowana jest jako konieczność, a nie strategiczne narzędzie służące m.in. do budowania wpływów na świecie. Niedocenienie potencjału tego instrumentu skutkuje ograniczonym budżetem i małym politycznym poparciem dla jego bardziej aktywnego wykorzystania.

Uwarunkowania międzynarodowe

Usprawnienie systemu pomocy rozwojowej jest niezbędne w kontekście m.in. niestabilnej sytuacji w Europie Wschodniej i zmian zachodzących w międzynarodowej współpracy rozwojowej. Utrzymanie wsparcia dla Ukrainy i udział w jej odbudowie będą wymagały przeznaczenia dużych środków pomocowych, które stworzą możliwości biznesowe. Aby Polska odegrała w tym procesie ważną rolę i miała dostęp do funduszy międzynarodowych, potrzeba zwiększenia nakładów na ODA, przyjęcia nowoczesnych instrumentów i wsparcia krajowych partnerów, w tym organizacji pozarządowych i biznesu.

Większe znaczenie pomocy wiąże się też z rosnącymi potrzebami państw rozwijających się, co wynika m.in. z opóźnień w realizacji Celów Zrównoważonego Rozwoju ONZ, skutków pandemii COVID-19, wojen i kryzysów humanitarnych oraz klimatycznych. W tym kontekście pomoc rozwojowa jest przez coraz więcej państw, a także przez UE, wykorzystywana jako strategiczny instrument polityki zagranicznej. Procesowi temu towarzyszy używanie pomocy do wspierania inwestycji zagranicznych. Nowe mieszane instrumenty finansowe mają zmobilizować kapitał prywatny do inwestowania w państwach rozwijających się, ale też stanowią wsparcie dla firm, m.in. z Unii, zainteresowanych nowymi rynkami. Zapowiedzi ogromnego wsparcia inwestycji ze strony UE (np. 300 mld euro w ramach Global Gateway) otwierają też szanse na zarządzanie tymi funduszami przez państwa członkowskie posiadające agencje i banki rozwojowe.

Wnioski i rekomendacje

Polska traktowała dotąd pomoc rozwojową jako mało znaczący wymiar polityki zagranicznej. Niewielki budżet, rozproszenie instytucjonalne czy ograniczenia prawne powodowały, że pomoc rozwojowa była skromnym narzędziem promocyjnym o niewielkim znaczeniu dla Polski i jej partnerów. Nowa sytuacja międzynarodowa (m.in. rosnące potrzeby Globalnego Południa, próby zwiększania wpływów Rosji i Chin w państwach rozwijających się, wojna na Ukrainie) wzmacnia rolę pomocy rozwojowej w polityce zagranicznej państw. Efektywny system pomocy będzie miał fundamentalne znaczenie np. w wykorzystaniu szans związanych z odbudową Ukrainy. Rodzi to potrzebę poważnej reformy polskiej polityki rozwojowej, która wymagać będzie kilku elementów.

Po pierwsze, niezbędna jest zmiana traktowania pomocy rozwojowej jako mało istotnego narzędzia i nadanie jej statusu jednego z podstawowych instrumentów globalnej polityki Polski. Tylko takie podejście może zapewnić poparcie polityczne i społeczne dla wymaganych zmian prawnych, strukturalnych i finansowych.

Po drugie, wzrost znaczenia polityki rozwojowej wymaga istotnego zwiększenia budżetu dwustronnego, szczególnie tzw. programowalnej ODA. Ogromne potrzeby Ukrainy i państw Globalnego Południa tworzą odpowiedni moment na podjęcie strategicznej decyzji o stopniowym wypełnieniu zobowiązań Polski o przekazywaniu na ODA 0,33% DNB. Oznaczałoby to znaczące dodatkowe środki finansowe, które wzmacniałyby pozycję RP jako jednego z największych donatorów w UE i dawało polskiej dyplomacji ważny instrument wpływu w państwach partnerskich.

Po trzecie, efektywne wykorzystanie większych środków będzie wymagało przemodelowania całego systemu udzielania pomocy, w tym zmian legislacyjnych i strukturalnych umożliwiających realizację większych projektów wieloletnich czy wdrożenie nowych instrumentów pomocowych. Propozycje reform dostarcza dokument OECD, znajdą się także w przygotowywanym przez zespół polskich ekspertów z inicjatywy FSM raporcie na temat wyzwań polskiego systemu pomocowego. Reforma będzie wymagać debaty publicznej i wypracowania ponadpartyjnego konsensusu zapewniającego długofalowe poparcie dla zwiększenia pomocy niezależnie od zmian politycznych w kraju. Efektem powinno być wyposażenie Polski w nowoczesne narzędzia globalnego oddziaływania i otwarcie nowego etapu w polskiej współpracy rozwojowej.